Wynik Polski w Indeksie Percepcji Korupcji 2020 spadł po raz kolejny – do 56 pkt. Cel Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji 2018-20 nie został osiągnięty.
Jakie są przyczyny negatywnego trendu?
Myślę, że warto skoncentrować się na przyczynach strukturalnych. Bo złe struktury demoralizują świętych, a dobre – utrudnią korupcję nawet zadeklarowanym złodziejom.
15 lat zastoju
Ostatnią znaczącą reformą antykorupcyjną w Polsce było powołanie CBA w roku 2006. Przez 9 kolejnych lat obserwowaliśmy w IPK trend wzrostowy, który, moim skromnym zdaniem, był efektem powołania nowej służby. Dała ona rzeczywisty impuls zwalczaniu korupcji w Polsce, a dodatkowo podejmowała szereg inicjatyw prewencyjnych.
W kolejnych 15 latach nie udało się jednak przeprowadzić żadnej poważnej reformy systemowej. Projekty pojawiały się – i upadały.
Próby Pitery…
Prawo antykorupcyjne Julii Pitery nie wyszło poza etap uzgodnień międzyresortowych. Projekt grzeszył trzema wadami. Po pierwsze, był słabo opracowany (choć to poł biedy, projekty można poprawiać w procesie legislacyjnym).
Po drugie, był legislacyjnym gigantem, w który włożono wszelakie antykorupcyjne materie – od konfliktu interesów, przez analizę oświadczeń majątkowych do lobbingu. Gigantyczne projekty słabo się procedują – najsłabsza część opóźnia przyjęcie reszty. (Merytorycznie nie miało to też większego sensu).
Po trzecie, minister Pitera przeceniła swoją siłę polityczną – dla gigantycznych projektów trzeba mieć także gigantyczne polityczne przebicie, aby na pewnym etapie móc spacyfikować blokujące projekt resorty i oponentów z własnego obozu politycznego. Te siły minister Pitera stanowczo przeceniła, a jej odporność nawet na konstruktywne uwagi tylko zwiększała szeregi oponentów.
…Kamińskiego…
Drugim dużym projektem była ustawa o jawności życia publicznego Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika. Niestety, projekt ten grzeszył tymi samymi wadami, co wcześniejszy projekt Pitery. Był niedopracowany (poza rozdziałem dotyczącym oświadczeń majątkowych). Był jeszcze większym legislacyjnym gigantem: włączono do niego nawet ustawę o dostępie do informacji publicznej (także bez większego sensu).
A po trzecie – także minister Kamiński przecenił swoją polityczną siłę. Rządowy proces legislacyjny toczył się trochę płynniej, bo w odróżnieniu od Pitery zespół Kamiński – Wąsik był otwarty na uwagi i konsultacje, także sektora pozarządowego.
Ostatecznie jednak i ten projekt ugrzązł na etapie uzgodnień międzyresortowych i nie wszedł nawet pod obrady rządu. Miał jednak duży wpływ na kształt Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji 2018-20 – ponieważ oba projekty powstawały w tym samym czasie (2017 r.). Wiele zadań legislacyjnych programu pochodził wprost z projektu ministra Kamińskiego.
…i Ziobry.
Trzecim z dużych, systemowych legislacyjnych meteorów był projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych Zbigniewa Ziobry. Tutaj powodzenia były zdecydowanie większe. Projekt nie grzeszył gigantomanią – miał charakter sektorowy. Mimo wielu zastrzeżeń – był lepiej przygotowany legislacyjnie. A siła polityczna ministra Ziobry okazała się wystarczająca, aby rząd go przyjął i skierował do sejmu.
W sejmie natomiast – projekt trafił prosto do zamrażarki, z której nie wyszedł do końca kadencji. Być może jego oponenci uznali, że nie ma o co kruszyć kopii na szczeblu rządowym, a może po prostu w parlamencie byli lepiej zorganizowani, aby go skutecznie zablokować.
W rezultacie tego zastoju od kilkunastu lat mamy:
- niesprawny i nieprzejrzysty system składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym,
- słabe regulacje zapobiegające konfliktowi interesów,
- nie działającą ustawę o lobbingu,
- nie działającą ustawę o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych oraz
- brak ustawowej ochrony sygnalistów
– żeby wymienić tylko najpilniejsze zadania.
We wszystkich tych zagadnieniach świat poszedł w ostatnim dziesięcioleciu mocno do przodu. A kto stoi w miejscu – ten się cofa.
Plan był …jednak samochód nie miał paliwa
Ciekawe, że plany naprawy tej sytuacji były. Nie gdzie indziej, tylko właśnie w RPPK 2018-20! Plan działań legislacyjnych przewidywał opracowanie projektów ustaw obejmujących powyższe zagadnienia – a nawet jeszcze kilku innych.
Gdyby program został zrealizowany, projekty przyjęte przez rząd i uchwalone przez parlament – trend spadkowy w IPK, moim zdaniem, zostałby zatrzymany, a cel programu łatwo osiągnięty.
Niestety, projekty albo na pewnym etapie upadały, albo nie powstawały w ogóle.
Efektywnej realizacji zadań programu, poza problemami przebicia politycznego, nie sprzyjała także jego infrastruktura. A raczej jej brak.
Międzyresortowy program rządowy, aby był skutecznie realizowany, musi być sprawnie koordynowany, a na jego realizację trzeba przeznaczyć niezbędne zasoby. W przypadku RPPK 2018-20 nie wydzielono na jego realizację ani zasobów finansowych (np. celowej rezerwy budżetowej), ani etatów na centralną koordynację i resortową realizację.
Z nieznanych przyczyn wręcz zakazano, aby osoby przejmujące w resortach funkcje koordynujące programu otrzymywały z tego tytułu jakiekolwiek dodatki! (Dodajmy w tym miejscu, że ubiegłoroczne wytyczne CBA, powstałe nota bene w ramach realizacji programu, wskazują, że stanowiska pracowników ds. zgodności i pracowników ds. przeciwdziałania korupcji powinny być normalnie wynagradzane. Zdecydowanie słuszne podejście!)
Szerzej o tych problemach pisałem już w marcu 2018 roku w artykule Nowy rządowy program antykorupcyjny – czyli czy dobry samochód zajedzie daleko bez tankowania paliwa? Niestety, moje obawy w pełni się potwierdziły. Tak ważny program rządowy nie może być ciągnięty wyłącznie przez ochotników, siłą entuzjazmu, bez zasobów i wsparcia politycznego. (Przy okazji: wyrazy uznania i szacunku dla ochotników i entuzjastów RPPK, jeżeli to czytają!)
Impuls przychodzi z Unii
Kolejny raz w naszej historii okaże się, że gdy nie umiemy sami sobą dobrze rządzić, to bratnia pomoc przychodzi z zagranicy. Tym razem nie w postaci obcych wojsk – ale dobrego prawa. Do grudnia br. Polska powinna wdrożyć unijną dyrektywę 2019/1937 sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii – czyli o ochronie sygnalistów.
Temat ten leży odłogiem już od 19 lat, od czasu, gdy Polska ratyfikowała Cywilnoprawną konwencję o korupcji Rady Europy. Zadanie opracowania ustawy wdrażającej dyrektywę powierzono ministerstwu ds. pracy, czyli Ministerstwu Rozwoju, Pracy i Technologii.
Jeżeli ustawa będzie dobra i prawidłowo wdrożona – będziemy mogli liczyć na kolejny impuls antykorupcyjny. Warto szczególnie zwrócić uwagę, czy projekt będzie przewidywał nadawanie biegu zgłoszeniom anonimowym (moim zdaniem powinien) oraz jak instytucja zostanie wyznaczona (lub utworzona), aby udzielać pomocy sygnalistom.
PS.
Zapraszam Cię do prenumeraty mojego newslettera. Z przyjemnością odpowiadam na pytania subskrybentów. A ponadto, artykuły z mojego bloga otrzymasz na skrzynkę e-mailową jeszcze przed ich opublikowaniem!
