…wymaga od nas programów zgodności? „Bo my tu strasznie zapracowani jesteśmy i na inne zadania nie mamy po prostu sił i czasu”. Olśniło mnie dopiero w ubiegłym roku. Trzeba czasami spojrzeć świeżym okiem na coś, co doskonale znamy.

Uderzająca analogia

Jednostki sektora finansów publicznych stosują przepisy o kontroli zarządczej już od 11 lat. Niektóre starają się wycisnąć z nałożonych obowiązków korzyści organizacyjne. Inne traktują je jako nikomu nie potrzebną papierologię.

Ciekawe są cele kontroli zarządczej. Jest ich siedem, ale zwróćmy uwagę na trzy:

• zapewnienie zgodności działania z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
• zapewnienie przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
• wdrożenie zarządzania ryzykiem.

Każdy, kto zajmował się programami zgodności, stwierdzi, że te cele coś mu przypominają. I będzie miał rację! Jeżeli zajrzymy przykładowo do normy ISO 19600 Systemy zarządzania zgodnością, to znajdziemy w niej, że celem takich systemów jest zapewnienie zgodności działania organizacji z

• przepisami prawa,
• standardami branżowymi,
• zasadami ładu korporacyjnego i zarządzania,
• zasadami etyki,
• oczekiwaniami społecznymi.

BINGO! Jeżeli dodamy do tego, że wymaganiem systemów compliance jest wdrożenie zarządzania ryzykiem – to analogie stają się uderzające! 

Czy compliance to inna nazwa kontroli zarządczej?

Tak daleko bym się nie posunął. Kontrola zarządcza to część systemu kontroli wewnętrznej: Managers’ Internal Control, czyli kontrola wewnętrzna sprawowana przez przełożonych.

Na razie stwierdziliśmy, że część celów kontroli zarządczej jest zbieżna z celami programów zgodności. Idźmy więc dalej i spójrzmy na ustawową definicję:

Kontrolę zarządczą stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Jak na tym tle mieści się program zgodności? Za względu na zbieżność celów można go zakwalifikować jako jedno z działań „podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy”. Programy zgodności wspomagają więc realizację (albo służą realizacji) części zadań kontroli zarządczej.

Jakie są konsekwencje tego stwierdzenia? Niebagatelne. Przepisy o kontroli zarządczej są podstawą prawną wdrażania programów zgodności.

Coś więc już mamy. Wdrażając taki program nikt nam nie zarzuci, że wydajemy środki publiczne bez podstawy prawnej. To już wiele.

Ale dalej dźwięczy mi w uszach tytułowe pytanie:

„Czy prawo od nas tego wymaga”?  Zajrzyjmy więc znowu do ustawy o finansach publicznych:

Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków … (lista organów politycznych od ministra do wójta) i kierownika jednostki.

Metody, jakimi kierownik jednostki wypełni ten obowiązek – nie są ustawowo określone. (I słusznie, to jest materia zarządcza). Nie pada sformułowanie „program zgodności”. Ale… czy istota leży w nazwie? Jeżeli spojrzymy na działania praktycznie podejmowane w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych, to zauważymy, że wiele z nich realizuje już węższe lub szersze programy zgodności, tylko tak ich po prostu nie nazywa…

(Przypomina to sytuację pana Jourdain z komedii Moliera „Mieszczanin szlachcicem”, który niespodziewanie dla siebie dowiedział się, że od urodzenia mówi prozą).  

To, że wiele rozwiązań już wprowadzono, ma oczywiście swoje dobre strony – bo oznacza, że wdrażania programów zgodności nie trzeba zaczynać od zera.

„Panie Wnuk, ale Pan unika odpowiedzi. W końcu, czy prawo tego od nas wymaga, czy nie?” – znowu dźwięczy mi w uszach.

Odpowiem tak:

przepisy wymagają wdrażania programów zgodności

w celu zapewnienia funkcjonowania adekwatnej i skutecznej kontroli zarządczej. Nie wymagają natomiast, aby te działania tak nazywać.

„A jak to się dzieje, że mówimy prozą, a tego nie zauważamy?”

Myślę, że jest to związane z wąskim, administracyjnym rozumieniem pojęcia „zapewnienie zgodności działania z przepisami prawa”.

W administracji publicznej kładzie się nacisk na zapewnienie stosowania podstawy prawnej. Wynika to zarówno z konstytucyjnej zasady, mówiącej że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, jak i analogicznej zasady, wyrażonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, stanowiącej, że „organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”.

Jeżeli jakaś decyzja administracyjna lub inne działanie władcze nie ma takiej podstawy – może zostać uchylone. A osoby pełniące funkcje publiczne, które działają bez podstawy prawnej – mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności, nawet karnej. Ponadto legalność działania jest jednym z obszarów zawsze badanych przez wszystkie kontrole zewnętrzne. Motywuje to jednostki i ich pracowników, aby podstawy prawne dla konkretnych działań zawsze znaleźć, a jeżeli przepisy są niejednoznaczne, to móc takiej podstawy prawnej obronić. W zadaniu tym pomagają na bieżąco działy obsługi prawnej.

Jednak przepisy prawa – to więcej niż tylko podstawy i ramy prawne działania organów administracji w stosunku do osób fizycznych i prawnych. Przepisy ustanawiają także zasady działania jednostek publicznych i ich pracowników. W tym – choćby zasady etyczne. A w samym kodeksie postępowania administracyjnego znajdziemy zasady ogólne, których naruszenie również może być przyczyną wzruszenia decyzji administracyjnej. W tym moja ulubiona: „organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”.

Zapewnienie przestrzegania prawnych zasad postępowania to kwestia właściwego zarządzania i kultury organizacyjnej. I w tym miejscu wkraczają właśnie programy zgodności. Obejmujemy nimi zarówno zapewnienie stosowania podstawy prawnej, jak i stosowania określonych w przepisach zasad etycznych i zasad postępowania.

A programy antykorupcyjne?

To co napisałem wyżej stosuje się również do programów przeciwdziałania korupcji.

Jednym z celów kontroli zarządczej jest „zapewnienie przestrzegania zasad etycznego postępowania”. Etyka jest formalnie szerszym zagadnieniem niż antykorupcja, ale z drugiej strony programy przeciwdziałania korupcji obejmują także przestrzeganie i promowanie zasad etycznych.

Dlaczego? Słusznie zauważono, pierwszą linię obrony warto postawić sobie na przedpolu. Gdy zwracamy uwagę na naruszenie zasad etycznych (np. na konflikt interesów) i korygujemy niewłaściwe postawy – zapobiegamy ich rozpowszechnianiu. Jeżeli je ignorujemy (bo są „mało ważne”) to drobne naruszenia szybko przekształcają się w poważne nadużycia i korupcję.

Tak więc przepisy o kontroli zarządczej są zarówno podstawą prawną dla wdrażania programów antykorupcyjnych, jak i zobowiązaniem do ich wdrażania. Choć nie muszą być wprowadzane pod taką nazwą.

Cóż, to akurat nie nowość.  Wiele rozwiązań z dziedziny dobrego zarządzania i kontroli wewnętrznej ma główny lub uboczny skutek antykorupcyjny. Choć słowo korupcja tam się nie pojawia.

PS. Jeśli zdarza ci się dyskutować w swojej publicznej jednostce nad koniecznością wdrożenia programu zgodności lub antykorupcyjnego – to mam nadzieję, że te argumenty będą przydatne.

---

PS.

Zastanawiasz się nad karierą pracownika ds. zgodności lub pracownika ds. przeciwdziałania korupcji? Przeczytaj wpis o dwóch zawodach z przyszłością.

Masz ochotę zadać mi pytanie? Zapraszam Cię do prenumeraty mojego newslettera. Z przyjemnością odpowiadam na pytania subskrybentów. A ponadto, artykuły z mojego bloga otrzymasz na skrzynkę e-mailową jeszcze przed ich opublikowaniem!

Dysponujesz budżetem szkoleniowym? Więcej mówię o tym szkoleniach z programów zgodności w sektorze publicznym i komercyjnym.