11 maja prezydent Karol Nawrocki zawetował ustawę o likwidacji CBA i podpisał ustawę przenoszącą sprawy przekupstwa zagranicznego do sądów okręgowych.
Weto możemy potraktować jako szansę na nowe otwarcie dyskusji o systemie antykorupcyjnym w Polsce. Podpisana ustawa może wskazywać, że nabiorą biegu tak poważne tematy jak odpowiedzialność podmiotów zbiorowych.
Koordynacja bez koordynacji
Ustawa z dnia 17 kwietnia 2026 r. o koordynacji działań antykorupcyjnych oraz o likwidacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego miała dwie podstawowe wady.
Pierwszą było to, że – wbrew tytułowi – nie tworzyła żadnego systemu koordynacji działań antykorupcyjnych w Polsce. Nie ustanawiała ani ram prawnych do tworzenia krajowych strategii antykorupcyjnych ani nie ustanawiała organu, który by odpowiadał za koordynację działań prewencyjnych.
Przepisy tego aktu podnosiły jedynie do rangi ustawowej zasady działania osłony antykorupcyjnej. Chodzi o działania służb specjalnych (oraz policji po planowanej likwidacji CBA) mające na celu zapobieganie korupcji w największych przetargach i projektach rządowych.
Osłona antykorupcyjna działa od ponad 10 lat na podstawie zarządzeń premiera lub ministra koordynatora. Przy wszystkich swoich ograniczeniach jest to wartościowe rozwiązanie. Jednak to tylko wycinek niezbędnych działań. Skoordynowane zapobieganie korupcji nie powinno ograniczać się wyłącznie do działań służb specjalnych.
Konwencja i dyrektywa
Zwróćmy teraz uwagę na dwa przepisy międzynarodowe.
Artykuły 5. i 6. ratyfikowanej przez Polskę ponad 20 lat temu Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciw korupcji stanowią, że każde Państwo Strona:
- wypracuje i wprowadzi w życie skoordynowaną politykę antykorupcyjną, która będzie popierała udział społeczeństwa,
- zapewni istnienie organu lub organów, które będą zapobiegać korupcji poprzez wdrażanie założeń tej polityki i nadzór oraz koordynację jej wdrażania,
- przyzna temu organowi bądź organom konieczną niezależność, w celu umożliwienia im skutecznego i wolnego od jakichkolwiek nacisków wykonywania swoich funkcji.
Z kolei artykuły 21. i 22. przyjętej w bieżącym roku unijnej Dyrektywy antykorupcyjnej stanowią, że państwa członkowskie:
- przyjmują i publikują krajową strategię zapobiegania korupcji i jej zwalczania, opracowaną w porozumieniu ze społeczeństwem obywatelskim, odpowiednimi organami lub jednostkami antykorupcyjnymi, niezależnymi ekspertami, naukowcami i innymi zainteresowanymi stronami
- zapewniają istnienie co najmniej jednego organu, którego zadaniem jest zapobieganie korupcji,
- zapewniają, aby te organy działały w sposób wolny od niepożądanych ingerencji.
Te przepisy potwierdzają, że ustawowe sformalizowanie działania osłony antykorupcyjnej jest rozwiązaniem jedynie fragmentarycznym.
Wymagania są znacznie szersze: krajowa strategia antykorupcyjna i autonomiczny organ, który będzie ją wdrażał.
Decentralizacja antykorupcji
Drugim problemem ustawy były zapisy likwidujące centralną służbę antykorupcyjną i przekazujące jej zadania dochodzeniowo-śledcze na szczebel policji (Centralne Biuro Zwalczania Korupcji) i ABW, a związane z analizą oświadczeń majątkowych do Krajowej Administracji Skarbowej. Uprawnienia kontrolne i zadania analityczne nie zostały przekazane do innych organów.
Twórcy ustawy uzasadniali likwidację CBA „wielością ujawnianych w przestrzeni publicznej sygnałów co do nieprawidłowości w zakresie stosowania przez Biuro metod i technik operacyjnych wymierzonych przeciwko ładowi instytucjonalnemu”. Chodziło zapewne o zaangażowanie w działania stricte polityczne przeciwko opozycji, w tym związane ze sprawą Pegasusa.
Niewątpliwie część tego typu oskarżeń była uzasadniona. Jednocześnie od dwóch lat takie zarzuty ucichły, choć CBA dalej działa (po przeprowadzeniu wewnętrznych rozliczeń). Prokuratury prowadzą sprawy na podstawie materiałów operacyjnych zebranych przez CBA w okresie „politycznego zaangażowania”, które być może czekały na zmianę polityczną, aby móc ujrzeć światło dzienne.
Pierwszym pytaniem jest kwestia przyczyn tych nieprawidłowości. Czy wynikały one ze zbyt dużej, czy może ze zbyt małej autonomii Biura wobec polityków?
Druga istotna kwestia – czy likwidacja centralnej służby antykorupcyjnej jest rozwiązaniem problemu politycznego wpływu na działania antykorupcyjne, czy może ten problem pogłębi?
Obecnie CBA jest podległe bezpośrednio premierowi. Struktury policyjne czy skarbowe są podległe także pod ministrów, wiceministrów i komendantów. To raczej zwiększałoby możliwości politycznego wpływania na prowadzone sprawy przez dodatkowe szczeble władzy.
Trzecia kwestia – czy rozparcelowanie zadań i uprawnień CBA do kilku innych instytucji ułatwi czy utrudni skoordynowaną walkę ze zorganizowaną korupcją? Czy Komendant Główny Policji ma wystarczający autorytet w służbach specjalnych, aby wykonywać zadania z zakresu koordynacji ich działań antykorupcyjnych?
Konwencja i dyrektywa
Co na ten temat mówią obowiązujące Polskę przepisy międzynarodowe?
Artykuł 36. Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciw korupcji stanowi, że każde Państwo Strona:
- zapewni istnienie organu, organów lub osób wyspecjalizowanych w walce z korupcją,
- przyzna im niezbędną niezależność, tak aby były one zdolne wypełniać swoje funkcje skutecznie i bez żadnych niepożądanych wpływów.
Z kolei artykuł 22. Dyrektywy antykorupcyjnej stanowi, że państwa członkowskie:
- zapewnią, aby istniał co najmniej jeden organ lub jedna jednostka organizacyjna, których zadaniem jest zwalczanie korupcji,
- działająca w sposób wolny od niepożądanych ingerencji.
Przepisy te zostawiają więc poszczególnym państwom, całkiem słusznie, swobodę w zakresie określenia jakie to będą organy i ile ich będzie.
Stawiają jednak obowiązek zapewnienia im niezbędnej niezależności, aby mogły działać bez niepożądanych wpływów i ingerencji ze strony polityków.
Tutaj weto prezydenta staje się okazją do podjęcia na nowo dyskusji:
- czy potrzebujemy centralnej służby antykorupcyjnej do walki z korupcją na szczytach władzy państwowej i samorządowej?
- jak zapewnić jej niezbędną niezależność, skoro przepisy o kadencyjności szefa CBA nie spełniły tego zadania?
Cichy podpis
Tylko niektóre media odnotowały podpis prezydenta pod ustawą o zmianie kodeksu postępowania karnego, która przenosi właściwość w sprawach przekupstwa zagranicznego z sądów rejonowych do sądów okręgowych.
Kwestia wydaje się ściśle techniczna, jednak bardzo ciekawe jest uzasadnienie tej ustawy.
Czytamy w nim, że „potrzeba przeprowadzenia przedmiotowej nowelizacji wynika m.in. z treści otrzymanych rekomendacji w ramach współpracy z grupą roboczą OECD ds. przekupstwa w międzynarodowych transakcjach handlowych (OECD WGB)”. Grupa ta monitoruje wykonanie przez Polskę i innych sygnatariuszy przepisów ratyfikowanej Konwencji antykorupcyjnej OECD.
Dlaczego jest to ciekawe? Ponieważ rekomendacje tej grupy dotyczą także szeregu innych spraw legislacyjnych i praktycznych.
Jednią z nich jest konieczność nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w celu dostosowania jej do standardów międzynarodowych. Chodzi przede wszystkim o likwidację prejudykatu, czyli zasady, że postępowanie karne wobec spółki może być rozpoczęte dopiero po prawomocnym skazaniu w danej sprawie osób fizycznych.
Skutecznie blokuje to postępowania w takich sprawach. Standardem krajów rozwiniętych jest prowadzenie postępowania wobec spółki równolegle z postępowaniem wobec osób fizycznych.
Czy mamy szansę, że ten zadawniony problem zostanie na nowo podjęty i w końcu rozwiązany?
Traktujmy to jako szansę
Specjaliści od zarządzania i osiągania celów mówią, że problemy należy traktować jako szanse.
Może to podejście warto zastosować i w tym przypadku?
Czeka nas w najbliższych dwóch latach wdrożenie unijnej dyrektywy antykorupcyjnej. Weto prezydenta jest szansą na nowe otwarcie dyskusji na temat modelu strategii i instytucji antykorupcyjnych w Polsce.
Potrzebujemy dyskusji ogólnonarodowej, prowadzonej z udziałem przedstawicieli organizacji społecznych i ekspertów.
Podpis prezydenta wskazuje, że kompromis ponad politycznymi podziałami jest możliwy.
Aby nie przepuścić kolejnych artykułów
… i profesjonalnych nowinek zapisz się do mojego newslettera:
Jeśli nie widzisz formularza zapisu – kliknij tutaj, aby go wyświetlić. (Oprogramowanie blokujące reklamy lub ciasteczka mogło go ukryć).
