Kto czyta internetowe regulaminy?
Zanim przejdę do głównego tematu, mam do Ciebie, drogi Czytelniku, trzy ważne pytania:
- czy korzystasz czasami ze sklepów i serwisów internetowych?
- czy klikasz wtedy kwadraciki typu „zapoznałem się i akceptuję regulaminem sklepu / usługi”?
- jak często rzeczywiście czytasz te regulaminy?
Odpowiedzi przydadzą się nam w dalszej części niniejszej analizy.
A teraz do rzeczy.
Zakres ustawy, czyli ser z dziurami
Zacznijmy od tego, że dyrektywa o ochronie sygnalistów określa całkiem spory katalog dziedzin prawnych, do których ma zastosowanie. Co to w praktyce oznacza?
Jeżeli zgłoszenie sygnalisty dotyczy naruszenia prawa w jednej z tych dziedzin, to:
- sygnalista podlega ustawowej ochronie (choć musi spełnić jeszcze 3 inne warunki),
- zgłoszenie podlega rozpatrzeniu.
Dziedziny prawne zawarte w dyrektywie są obowiązkowym minimum. Kraje członkowskie mogą listę tych dziedzin rozszerzyć na poziomie krajowym.
Potencjalnie jest więc możliwe przyjęcie prostego i logicznego rozwiązania, że rozpatrywane będą naruszenia wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na razie jednak w Polsce się na to nie zdecydowano.
Dotychczasowe projekty ustaw o ochronie sygnalistów rozszerzały listę z dyrektywy o klika innych dziedzin prawnych. W konsekwencji projektowany zakres obowiązywania przepisów przypomina ser szwajcarski: dużo żółtego sera, ale i dużo pustego miejsca, czyli dziedzin prawnych, których naruszenia nie będą obowiązkowo badane, a zgłaszający nie będą podlegali ustawowej ochronie.
W projekcie ustawy z 26 lutego 2024 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozszerzyło katalog dziedzin prawnych m. in. o korupcję i handel ludźmi. Uzupełnienie to było jednym z postulatów organizacji pozarządowych. Jak najbardziej słusznym. Tematyka korupcji jest jedną z częściej podnoszonych przez sygnalistów na całym świecie.
Ministerstwo Sprawiedliwości ma wątpliwości
Do tych zapisów projektu swoje uwagi przestawiło 11 marca Ministerstwo Sprawiedliwości. Ministerstwo „oceniło krytycznie” rozszerzenie zakresu dziedzin prawnych o czyny, „które w sposób oczywisty wyczerpują znamiona przestępstwa, czyli handel ludźmi oraz korupcję” w zakresie penalizowanym przez kodeks karny.
Dlaczego? Ministerstwo stwierdziło, że „w zgłoszonej sprawie zostanie bowiem wszczęte z urzędu postępowanie przygotowawcze”. Tymczasem projekt ustawy w innym miejscu „wyłącza stosowanie ustawy (o ochronie sygnalistów) do informacji objętych tajemnicą postępowania przygotowawczego”.
Ponadto MS boi się, że „w razie ujawnienia publicznego doprowadzi to również do sprzeczności z art. 241 § 1 k.k., penalizującym rozpowszechnienie bez zezwolenia wiadomości z postępowania przygotowawczego”.
21 marca Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przedstawiło autopoprawki do projektu ustawy, które m. in. uwzględniły stanowisko MS. Korupcja (i handel ludźmi) zniknęły z listy dziedzin prawnych objętych ustawą.
Ale czy to dobry pomysł?
Już się do tego zobowiązaliśmy
Starając się o przyjęcie do Unii Europejskiej, Polska musiała wykazać się jakimiś działaniami w zakresie przeciwdziałania korupcji. Działania te objęły m. in. ratyfikowanie międzynarodowych konwencji antykorupcyjnych.
Jedną z nich była pochodząca z 1999 roku Cywilnoprawna konwencja o korupcji Rady Europy.
Konwencja to przewiduje w artykule 9 (Ochrona pracowników), że:
Każda Strona zapewni w swoim prawie wewnętrznym odpowiednią ochronę przed wszelkimi nieuzasadnionymi sankcjami wobec pracowników, którzy, mając uzasadnione podstawy do podejrzewania, że doszło do korupcji, zgłaszają w dobrej wierze swoje podejrzenia odpowiednim osobom lub władzom.
Mówiąc inaczej, Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do wprowadzenia prawnej ochrony sygnalistów zgłaszających podejrzenia korupcji.
Zobowiązaliśmy się do tego piękną formułą ratyfikacji:
Po zaznajomieniu się z powyższą Konwencją, w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej oświadczam, że:
– została ona uznana za słuszną zarówno w całości, jak i każde z postanowień w niej zawartych,
– jest ona przyjęta, ratyfikowana i potwierdzona,
– będzie ona niezmiennie zachowywana.
Na dowód czego wydany został akt niniejszy, opatrzony pieczęcią Rzeczypospolitej Polskiej.
Dano w Warszawie dnia 20 sierpnia 2002 r.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej: A. Kwaśniewski
Widzimy więc, że Rzeczpospolita Polska uznała „każde z postanowień konwencji” za słuszne.
Jednak mimo upływu 22 lat – zobowiązanie to nie zostało zrealizowane.
Rada Europy wytyka to Polsce w kolejnych przeglądach implementacji. Jednak – w odróżnieniu do UE – nie może nałożyć żadnej kary finansowej.
Prace nad ustawą o ochronie sygnalistów wydają się więc świetną okazją, aby to zaniedbanie po latach w końcu naprawić.
Tajemnica postępowania? Totalne nieporozumienie
Przyjrzyjmy się teraz, czy na uwagę zasługuje argumentacja MS? Może rzeczywiście mielibyśmy tu jakąś niespójność w przepisach?
Zacznijmy od tego, że sygnalista zazwyczaj nie posiada bezpośrednich dowodów korupcji. Jak trudno je zdobyć – wie o tym i CBA, i policja. Dlatego też takie służby otrzymały uprawnienia do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych.
Sygnalista zazwyczaj posiada jedynie pewne dowody pośrednie, czyli poszlaki korupcji. Może widzi jej przejawy niekryminalne, jak np. konflikt interesów. Może też zauważyć i zgłosić zachowania korupcjogenne. Najczęściej materiał zgłoszeniowy od sygnalisty jest zbyt słaby, aby organy ścigania uznały go za podstawę wszczęcia śledztwa.
Ponadto, zgłaszający podejrzenie popełnienia przestępstwa w trybie kodeksu postępowania karnego, nie korzysta z ochrony przed działaniami odwetowymi w miejscu pracy, przewidzianej dla sygnalistów. (Może korzystać z ochrony, zwłaszcza danych osobowych, przewidzianej w innych przepisach – ale ochrona ta jest słabsza).
Sygnalista, który nie chce / nie umie / nie może sformułować fachowo zawiadomienia o przestępstwie, a ma podejrzenia praktyk korupcyjnych zachodzących w jego zakładzie pracy, może dokonać zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego.
Zgłoszenie wewnętrzne
Zgłoszenie wewnętrzne rozpatruje pracodawca. Kpk ani tajemnica postępowania przygotowawczego nie mają tutaj zastosowania. Jeżeli działania następcze potwierdzą uzasadnione podejrzenie korupcji, to:
- pracodawca publiczny ma obowiązek prawny powiadomienia organów ścigania,
- pracodawca prywatny ma obowiązek społeczny takiego powiadomienia (=może, ale nie musi).
Pracodawca, kieruje więc do prokuratury zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa korupcyjnego. Do samego zawiadomienia również nie mają zastosowania przepisy o tajemnicy postępowania przygotowawczego, bo żadne postępowanie przygotowawcze nie zostało jeszcze wszczęte.
O przekazaniu zawiadomienia może zostać powiadomiony sygnalista, który ma prawo do informacji o wynikach działań następczych. (Choć w uzasadnionych przypadkach, ta informacja może być pominięta).
Gdy zawiadomienie o podejrzeniu korupcji (lub innego przestępstwa wykrytego w ramach działań następczych) wpłynie do prokuratury od podmiotu „cywilnego”, najczęściej przeprowadza ona postępowanie sprawdzające, w trybie art. 307 kpk.
Jego celem jest sprawdzenie faktów i ewentualne uzupełnienie zawiadomienia, aby ułatwić podjęcie decyzji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia śledztwa. Aby ocenić wiarygodność zgłoszenia i perspektywiczność postawienia zarzutów można przykładowo przesłuchać przedstawiciela instytucji zawiadamiającej.
Do postępowania sprawdzającego również nie mają zastosowania przepisy o tajemnicy postępowania przygotowawczego, bo to postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte.
W kolejnym kroku prokuratura decyduje, czy na podstawie zawiadomienia wszcząć śledztwo czy odmówić jego wszczęcia. I dopiero wtedy, jeżeli śledztwo zostanie wszczęte, do podejmowanych dalej czynności ma zastosowanie tajemnica postępowania przygotowawczego.
Zgłoszenie zewnętrzne i ujawnienie publiczne
Podobnie wygląda przebieg czynności, jeżeli sygnalista dokona zgłoszenia zewnętrznego.
Jeżeli za właściwy do wyjaśnienia sprawy zostanie uznany „cywilny” organ publiczny, to prowadzi on działania następcze. Jeżeli w ich wyniku uzna, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, to ma obowiązek prawny złożenia zawiadomienia do prokuratury. (Dotyczy to zarówno przestępstw o charakterze korupcyjnym, jak i wszelkich innych).
Na tym etapie nie mają zastosowania przepisy o tajemnicy postępowania przygotowawczego.
Jeżeli za właściwy zostanie uznany organ publiczny, który może działań w trybie kpk, to działania następcze przeprowadzi w trybie postępowania sprawdzającego. I tu nie mają zastosowania przepisy o tajemnicy postępowania przygotowawczego. Jeżeli postępowanie sprawdzające potwierdzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa – to zostanie wszczęte śledztwo. I dopiero wtedy tajemnica postępowania przygotowawczego będzie miała zastosowanie.
Jeżeli sygnalista dokona ujawnienia publicznego dotyczącego podejrzeń korupcji, to prokuratura może wszcząć śledztwo z urzędu. Ale znowu, tajemnica postępowania przygotowawczego będzie dotyczyć czynności podejmowanych przez nią po wszczęciu śledztwa. A nie samego ujawnienia.
Podsumowując ten wątek
Obawy, że w przypadku prowadzenia działań następczych w sprawach dotyczących korupcji i handlu ludźmi zostanie ujawniona jakakolwiek tajemnica postępowania przygotowawczego – wynikają chyba z kompletnego niezrozumienia, na czym polega proces przyjmowania i badania zgłoszeń od sygnalistów.
Tak, rzeczywiście projekt ustawy przewiduje, że jej przepisów „nie stosuje się do informacji objętych postępowaniem karnym – w zakresie tajemnicy postępowania przygotowawczego”.
Jednak:
- nie dotyczy to specyficznie korupcji i handlu ludźmi, postępowania karne mogą być wszczynane po zgłoszeniach dotyczących innych dziedzin,
- ma to na celu zapobieganie sytuacjom, w których potencjalni sygnaliści wykorzystują wtórnie w zgłoszeniach informacje pozyskane z postępowań,
- wyłącza (niestety?) stosowanie kanałów zgłoszeniowych do zgłaszana naruszeń prawa w trakcie prowadzenia postępowań przygotowawczych.
Gdy mało kto czyta regulaminy
Wyłączenie korupcji i handlu ludźmi z zakresu stosowania ustawy będzie miało jeszcze dodatkowe konsekwencje, których chyba nie przewidzieli legislatorzy.
Konsekwencje nie tylko dla sygnalistów – ale także dla pracowników przyjmujących i obsługujących zgłoszenia wewnętrzne i zewnętrzne. A nawet dla prokuratorów.
Czy przypomniałeś sobie, drogi Czytelniku, jak często rzeczywiście czytasz różne regulaminy, które „odklikujesz” w serwisach internetowych?
Większość z nas ich nie czyta lub zagląda do nich rzadko. Ja sam przeglądam je tylko wtedy, gdy robię poważniejszy zakup albo serwis żąda ode mnie jakiś danych osobowych.
Jak myślisz, jak będzie z czytaniem regulaminów zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych?
Zakładam, że będzie podobnie.
Informacje o kanałach zgłoszeniowych zostaną opublikowane w sieciach wewnętrznych i w internecie. Gdzieś tam w załącznikach lub drobnym drukiem na stronie zostaną podane dziedziny prawne, w których zgłoszenia są rozpatrywane. Ale to, co się będzie rzucać w oczy, to informacja o kanale zgłaszania naruszeń prawa.
I choćbyśmy napisali, że nie rozpatrujemy zgłoszeń korupcji – to takie zgłoszenia i tak będą wpływać!
Bo niektórzy sygnaliści nie doczytają regulaminu. A inni uznają, że ich obowiązkiem jest podzielić się podejrzeniami, a co z tym zrobi podmiot prawny – to już jego zmartwienie.
No i teraz postawmy się w roli osób obsługujących kanał zgłoszeniowy.
Wpływa zgłoszenie dotyczące podejrzeń korupcji. Zakładamy, że zawiera informacje umożliwiające zbadanie sprawy. Ale ustawa i nasz regulamin zgłoszeń nie przewidują rozpatrywania podejrzeń korupcji.
Co robimy?
Opcja 1 – wyrzucamy zgłoszenie do kosza.
Ale to może być prawnie groźne dla osoby podejmującej taką decyzję. Mogą paść zarzuty pomocnictwa w przestępstwie przez ukrywanie czy ignorowanie faktów mogących świadczyć o jego popełnieniu. Może też grozić odpowiedzialność służbowa, za ignorowanie informacji o nadużyciach wewnętrznych. No to idziemy do kierownika. Teraz kierownik ma problem, bo grozi mu taka sama odpowiedzialność.
Dużo stresu, mało efektów.
Opcja 2 – nadajemy bieg według innej procedury.
Oczywiście, pod warunkiem, że byliśmy wystarczająco przezorni i przewidzieliśmy to w naszych regulacjach wewnętrznych. Sygnalista co prawda nie korzysta z ochrony ustawowej, ale sprawa zostaje zbadana.
Tyle, że opcja 2 nie ma za bardzo zastosowania do zewnętrznych kanałów zgłoszeniowych. Dlaczego? Podmioty publiczne, przyjmujące zgłoszenie zewnętrzne, prowadzą działania następcze wobec innych podmiotów. Muszą więc działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji nie mogą nadawać biegu zgłoszeniom w sytuacjach nie przewidzianych ustawą.
Opcja 3 – przesyłamy „według właściwości” do prokuratury
Jest podejrzenie przestępstwa – nich się tym zajmie prokurator. Że przesyłamy zgłoszenie bez żadnej weryfikacji? A co to nas obchodzi? Nie mamy podstawy prawnej badania! Ministerstwo Sprawiedliwości samo tak chciało! Spychamy wiąc problem na inny organ publiczny i przerzucamy na niego także odpowiedzialność.
Ufff! Można odetchnąć!
Skutek? Prokuratury otrzymają strumień, a może rzekę, niezweryfikowanych zgłoszeń. Będą wszczynać postępowania sprawdzające, na które mają 30 dni. Jeśli pochopnie odmówią wszczęcia postępowania, a za pewien czas wyjdzie z tego afera – będzie źle. Jeśli będą wszystkie sprawy wszczynać, a potem większość z nich i tak umarzać – zarobią się po pachy.
Dużo papierologii, mało efektów.
Kosztem podstawowej misji.
3 mocne argumenty
Podsumowując, mamy następujące argumenty, aby zgłaszanie podejrzeń korupcji uwzględnić w zakresie ustawy.
1. Polska 22 lata temu zobowiązała się do tego prawnie ratyfikując Cywilnoprawną konwencję o korupcji Rady Europy.
2. Procedury zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych nie naruszają tajemnicy postępowania przygotowawczego.
3. Zgłoszenia dotyczące korupcji i tak będą się pojawiać, co będzie skutkować:
– obniżeniem standardu ochrony sygnalistów,
– narażaniem osób zajmujących się zgłoszeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi na niepotrzebne ryzyka prawne,
– wykonywaniem przez prokuratury biurokratycznych czynności, kosztem realizacji podstawowej misji.
Czemu nie objąć całego prawa?
Problem opisany wyżej nie będzie dotyczył tylko zgłoszeń korupcji i handlu ludźmi.
Będzie dotyczył wszystkich dziedzin prawnych, które nie zostaną objęte zakresem ustawy o ochronie sygnalistów. W innych dziedzinach, naruszenia prawa też mogą mieć charakter popełnienia czynu zabronionego.
Dlatego, z punktu widzenia skuteczności państwa, należałoby przyjąć podejście „od ogółu do szczegółu”.
Zakres prawny badanych naruszeń i ochrony sygnalistów powinien obejmować wszystkie dziedziny prawa powszechnie obowiązującego. Ewentualnie z dobrze przemyślanymi wyjątkami.
Wbrew pozorom, takie szersze podejście będzie efektywniejsze i korzystniejsze dla samej administracji. Obniży poziom prawnego stresu oraz wyeliminuje podejmowanie szeregu zbędnych czynności kosztem podstawowej misji instytucji publicznych.
No i będzie lepiej chronić sygnalistów, którzy nie muszą się znać na prawie, jego dziedzinach i na ustawie.
Warto przeczytać:
Stanowisko organizacji społecznych w sprawie zmian w rządowym projekcie ustawy o ochronie sygnalistów.
Aktualizacja
Presja ma sens. Korupcja wróciła do rządowego projektu ustawy i znalazła się w ustawie uchwalonej przez parlament.
Obraz tytułowy: Gerd Altmann z Pixabay
Zapraszam do newslettera
Pakiet ciekawych informacji kilka razy w miesiącu. Plus przywileje. Zapisz się tutaj.
Jeśli czytasz ostatni akapit…
..to tekst był pewnie interesujący. Podziel się nim w swoich sieciach społecznościowych. To doskonała forma podziękowania.
Przyciski znajdziesz poniżej.
Możesz też postawić mi kawę.
