Dyrektywa o ochronie sygnalistów nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia zewnętrznych kanałów zgłoszeniowych.
Państwa członkowskie wyznaczają organy właściwe do przyjmowania zgłoszeń [zewnętrznych], przekazywania informacji zwrotnych na ich temat i podejmowania działań następczych w związku z nimi i zapewniają tym organom odpowiednie zasoby (art. 11 ust 1 dyrektywy).
Z kanałów zewnętrznych będą mogli korzystać sygnaliści, którzy:
- nie mają zaufania do wewnętrznych kanałów zgłoszeniowych u swojego pracodawcy,
- nie będą zadowoleni z załatwienia sprawy zgłoszonej kanałem wewnętrznym.
Ponad 3000 organów
Grudniowy projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa przewiduje, że organami publicznymi prowadzącymi kanały zewnętrzne będą:
- naczelne i centralne organy administracji rządowej (np. ministrowie, szefowie urzędów centralnych, np. szef CBA, prezes UOKIK),
- terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodowie, ale też organy administracji zespolonej, takie jak komendant wojewódzki policji lub straży pożarnej czy kurator oświaty, a także organy administracji niezespolonej, takie jak szefowie wojskowych centrów rekrutacji czy dyrektorzy urzędów morskich),
- inne organy państwowe (np. NIK, RPO, ale także Sejm, Senat i Prezydent?),
- organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, zarządy powiatów i województw),
- regionalne izby obrachunkowe,
- Komisja Nadzoru Finansowego.
W sumie – ponad 3000 organów! Czasami o podobnych nazwach i kompetencjach, jak Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska i Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska.
Gdy sygnalista nie będzie pewny, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zewnętrznego, będzie mógł je przekazać do Państwowej Inspekcji Pracy (w poprzednich projektach – do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich). PIP oceni, który organ publiczny jest właściwy i przekaże tam zgłoszenie w celu podjęcia działań następczych.
Podobnie będą postępować organy publiczne, jeżeli wpłynie do nich zgłoszenie zewnętrzne nie leżące w ich właściwości. Ocenią, który organ publiczny będzie właściwy i przekażą do niego zgłoszenie.
…na podstawie i w granicach prawa…
W tym momencie trzeba sobie zadać pytanie: który organ publiczny jest właściwy dla przyjęcia zgłoszenia i prowadzenia działań następczych?
Projekt określa to następująco: „zgłoszenie dotyczy naruszeń w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu” (art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2).
Na pierwszy rzut oka brzmi to dobrze. Ale w praktyce będzie wywoływać problemy. Związane są one z tym, że projekt nie określa szczególnych kompetencji organów publicznych do badania zgłoszenia „w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu”.
Tymczasem zgodnie z art. 7 Konstytucji „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.
Weźmy przykład. Do zadań własnych gminy należą sprawy ochrony środowiska i przyrody (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do wójta wpływa zgłoszenie zewnętrzne dotyczące zanieczyszczenia gruntu przez zakład przemysłowy.
W ramach działań następczych wójt wysyła pracowników, aby dokonali badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na terenie zakładu. Ale portier nie wpuszcza pracowników urzędu gminy na teren firmy, ponieważ nie ma takiego obowiązku. Co innego, gdyby byli to pracownicy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Wtedy by ich wpuścił, ponieważ „władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić prowadzenie badan” przedstawicielom RDOŚ (art. 20 ust 9 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie).
Ten przykład ilustruje głębsze zjawisko:
Jeżeli zgłoszenie od sygnalisty dotyczące podmiotu X wpłynie do organu Y, a następnie organ Y zażąda wyjaśnień od podmiotu X – to podmiot X będzie mógł odpowiedzieć, aby organ Y udał się tam, gdzie rosyjski okręt wojenny…
(tak wiem, wszystkie okręty są wojenne, ale tłumaczenie jest wtedy pełniejsze)
…no chyba, że…
…organ Y ma kompetencje w zakresie nadzoru lub kontroli nad podmiotem X wynikające z innych ustaw.
Właściwość jest tam, gdzie uprawnienia
I tu dochodzimy do roboczej hipotezy:
Organ publiczny będzie właściwy w zakresie badania zgłoszenia zewnętrznego dotyczącego określonego podmiotu, jeżeli z mocy innych ustaw (innych niż ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa) posiada uprawnienia w zakresie nadzoru lub kontroli tego podmiotu w zakresie naruszeń będących przedmiotem zgłoszenia.
Sam „zakres działania” nie jest więc wystarczający.
Jakie praktyczne problemy mogą się tu pojawić?
W sprawie konkretnego zgłoszenia czasami może być właściwych kilka organów publicznych. Na przykład w stosunku do jednostki administracji rządowej: i określone ministerstwo, i KPRM, i NIK, a czasami jeszcze CBA lub policja. To, że czasami sygnalista może mieć wybór nie jest samo w sobie niczym złym. Choć pojawia się pytanie, czy jeżeli sygnalista nie będzie zadowolony z rozpatrzenia zgłoszenia przez jeden właściwy organ to będzie mógł dokonać kolejnego zgłoszenia zewnętrznego do innego właściwego organu?
A co z badaniem zgłoszeń dotyczących naruszania standardów etycznych, które nie łamią prawa? Tu akurat aktualny projekt ustawy ogranicza właściwość kanałów zewnętrznych wyłącznie do naruszeń przepisów prawa. (Nie zgadzam się z tym podejściem, ale dla rozwiązania problemu właściwości akurat to pomaga).
A co z podmiotami prywatnymi? Czy zawsze występuje właściwy organ publiczny do badania naruszeń prawa, inny niż prokuratura i organy ścigania? Czasami tak, czasami nie.
Aby jeszcze pokomplikować: komendanci policji i prokuratorzy
No właśnie, w aktualnym projekcie znajdujemy jeszcze dwa przepisy gmatwające już i tak skomplikowany problem właściwości.
Pierwszy jest sformułowany następująco:
„Zgłoszenia zewnętrznego, które może stanowić przestępstwo, dokonuje się właściwemu komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) Policji” (art. 31 ust. 1 projektu).
Co ten przepis znaczy? Czy projektodawcy chodziło o zgłoszenie zewnętrzne, które może dotyczyć popełnienia przestępstwa? Czy też chodziło o sytuację, w której organ przyjmujący zgłoszenie, po jego zbadaniu, stwierdził, że dokonanie zgłoszenia stanowiło czyn zabroniony ze względu np. na świadome podanie nieprawdziwych informacji?
To zdanie jest nielogiczne i niegramatyczne. Wobec tego nie ustanawia tak naprawdę żadnego obowiązku.
Drugi ustęp tego artykułu stanowi, że zgłoszenia zewnętrznego w określonych dziedzinach, gdy naruszenie prawa może stanowić przestępstwo – można dokonać także do prokuratora. (Te dziedziny to naruszenie prawa unijnego, ochrona interesów finansowych UE i podatek od osób prawnych).
Groźba zakorkowania
Warto w tym miejscu zauważyć, że komendanci wojewódzcy policji są terenowymi organami administracji rządowej, a prokurator generalny – organem państwowym i naczelnym organem administracji rządowej (jako minister sprawiedliwości).
Są więc już organami publicznymi zobowiązanymi do utworzenia zewnętrznych kanałów zgłoszeniowych. Zgodnie z hipotezą, że to kompetencje określają właściwości – i bez tych dodatkowych zapisów te organy są właściwe (choć nie wyłącznie właściwe) do prowadzenia działań następczych w sprawach zgłoszeń, które dotyczą podejrzenia popełnienia przestępstwa.
Czy warto jeszcze uwypuklać ich rolę jako organów publicznych o większych kompetencjach? Znam osoby uważające, że sprawy dotyczące przestępstw powinny być od razu prowadzone przez fachowców. Ich zdaniem zwykli urzędnicy czy kontrolerzy tylko psują sprawy, ponieważ nie potrafią odpowiednio zabezpieczyć dowodów.
Jednak moje subiektywne doświadczenie jest takie, że organy ścigania nie narzekają na brak słabej jakości zawiadomień o przestępstwie. Raczej na nadmiar. Nie mają mocy przerobowych, aby wszelkie takie sprawy drążyć. Są one więc albo umarzane, albo po prostu odmawia się wszczęcia postępowania. Aby zostawić moce dla spraw „rozwojowych” (w ich rozumieniu).
Szansą na nadanie sprawie biegu jest dokonanie zgłoszenia dobrze udokumentowanego, z zebranymi dowodami, najlepiej w formie, która będzie stanowiła gotowy wkład do aktu oskarżenia. A i to nie zawsze działa. (Przykładowo zdecydowana większość zawiadomień o nadużyciach w projektach unijnych, składanych przez instytucje zarządzające i wdrażające, z którymi miałem kontakt – kończy się umorzeniem, mimo bogatego materiału dowodowego).
Obawiam się, że zalanie policji i prokuratury zgłoszeniami zewnętrznymi, które nie muszą być dobrze udokumentowane, skończy się wielkim biurokratycznym korkiem i masowymi „umorzeniami”.
Moim zdaniem, lepsza droga wiedzie przez zbadanie zgłoszenia i zebranie dowodów przez „zwykły” organ publiczny. Ma on zazwyczaj specjalistyczne kompetencje w sprawie, której dotyczy zgłoszenie, nawet jeżeli nie ma kompetencji dochodzeniowo-śledczych. Do organów ścigania trafią wtedy zgłoszenia lepiej udokumentowane, z wstępnie potwierdzonym podejrzeniem popełnienia przestępstwa, którym będzie można nadać bieg w trybie kpk.
Gorące kartofle
Wróćmy jeszcze do tematu mnogości podmiotów uprawnionych do zbadania zgłoszenia zewnętrznego. Ma to swoje dobre i złe strony.
Dobrą jest pewna swoboda dla sygnalisty. Może on wybrać ten organ, któremu bardziej ufa.
Złą jest otwarcie okna do zrzucania z siebie odpowiedzialności i pracy. Sprawami trudnymi lub problematycznymi organy publiczne mogą się przerzucać niczym gorącym kartoflem.
De lege ferenda
Podsumowując, w projekcie warto:
- doprecyzować temat właściwości, wskazując nie na zadania, ale na uprawnienia kontrolne lub nadzorcze organu publicznego,
- zrezygnować z rozwiązań, które spowodują zalew organów ścigania niesprawdzonymi zgłoszeniami od sygnalistów.
Obrazek tytułowy: Niek Verlaan z Pixabay
Kawa to moje paliwo
Lubię pisać, ale wymaga to …kawy.
Każda zafundowana kawa dostarcza mi paliwa na kolejne wpisy.
Za dokonaną wpłatę otrzymasz paragon lub fakturę.
Za dokonane wpłaty serdecznie dziękuję!
