Pandemia koronawirusa wywoła pandemię korupcji i nadużyć. Nie ominie ona Polski. Helikoptery z pieniędzmi, covidowe zakupy oraz …potaniałe łapówki to przykłady takich impulsów. Będziemy żyć z wysokim ryzykiem korupcji nie tylko w sektorze publicznym, ale także w biznesie. A prokuratorzy wyruszą na łowy…
Trójkąt nadużyć
Znacie trójkąt Cresseya? To prosta i przydatna teoria. Mówi, że aby doszło do nadużycia potrzebne są trzy czynniki: presja (najczęściej finansowa), okazja (do popełnienia) i racjonalizacja (samousprawiedliwienie się).
Kryzys, wywołany epidemią wirusa, zwiększy wszystkie te czynniki. Dramatycznie wzrośnie presja finansowa. Zamrożenie jednych biznesów, spadek obrotów w innych, drenaż firmowych i prywatnych oszczędności postawi wiele osób i firm przed widmem bankructwa.
Ponieważ nie zawiniliśmy temu, że ta epidemia spadła na nas jak grom z jasnego nieba, wielu osobom będzie łatwo usprawiedliwić swoje działania. „Nie mam przecież co do garnka włożyć…”.
A okazje? Gdy firmy i całe branże upadają, kursy są niestabilne, rządy zrzucają pieniądze z helikopterów (ale tylko niektórym), a na rynku panuje niepewność – okazji do szybkich przekrętów jest mnóstwo. Pamiętacie jeszcze początek lat 90.? Może nadejść powtórka.
Popatrzmy, jakie bodźce mogą wywołać eskalację korupcji.
Helikoptery z pieniędzmi
Gdy Milton Friedman opisał w swojej książce „Intrygujący pieniądz” hipotetyczny helikopter zrzucający pieniądze mieszkańcom hipotetycznego państwa, nie przypuszczał zapewne, że termin ten wejdzie do ekonomii popularnej. W czasach kryzysu finansowego 2008 roku określano tak biliony dolarów i euro, które banki centralne pompowały w system finansowy, aby zapobiec bankructwom banków komercyjnych i całej gospodarki.
Dziś znowu rządy i banki centralne obiecują pompowanie bilionów w gospodarkę. (Czy to ma sens, skoro ten kryzys nie ma charakteru finansowego, a podażowy? Czas pokaże).
Mnożą się jednak dylematy: komu konkretnie? Ile trafi do banków, ile do firm produkcyjnych, ile do samozatrudnionych? Które branże zostaną potraktowane szczególnie? W jakim zakresie będą to zwolnienia z podatków i składek, w jakim dopłaty do pensji i kredyty, a w jakim żywa gotówka? Nad kim helikopter z pieniędzmi zatrzyma się dłużej?
Jest się o co bić. Pamiętacie pewnie historie kilku amerykańskich banków, które zostały uratowane przed bankructwem pieniędzmi podatników, a następnie ich zarządy wypłaciły sobie za to wielomilionowe nagrody?
Rząd i NBP wycenia tarczę antykryzysową na ponad 212 mld zł. Promil z tej kwoty to 212 mln zł. Przesunięcie kilku promili z branży na branżę to być albo nie być wielu firm. Weźmy choćby dylemat: czy rozruszać gospodarkę budową autostrad samochodowych czy infostrad cyfrowych? Znajdziemy merytoryczne argumenty za każdą opcją. Ale znajdą się tacy, którzy dodadzą argumenty innego rodzaju.
Tak więc sam kształt tarczy antykryzysowej i jej kolejnych uzupełnień to pole wysokiego ryzyka korupcji politycznej i lobbystycznej.
15zzzj czy 15zzzn?
Czynnikami potęgującymi ryzyko jest pośpiech wdrażania tych rozwiązań oraz nieprzejrzysty sposób ich legislacyjnego przedstawienia (słynne „art. 15zzzj, art. 15zzzk, art. 15zzzl, art. 15zzzn i art. 15zzzo”).
W takim pośpiechu łatwo o korupcjogenne luki prawne albo po prostu o przepisy zachęcające do krętactwa. Jeżeli przykładowo dopłaty do pensji są uwarunkowane spadkiem obrotów w stosunku do referencyjnego miesiąca – to aż się prosi, aby pewne faktury wystawić dopiero po pierwszym. Podobnie, jeżeli pomoc jest uwarunkowana poziomem przychodu.
Oddajmy jednocześnie legislatorom sprawiedliwość: niektóre przepisy podatne na nadużycia zostały poprawione. Przykładowo zwolnienie z ZUS dla mikrofirm nie jest już uzależnione od spadku przychodów.
Zamówienia antykryzysowe
Tarcza antykryzysowa przewiduje stworzenie Funduszu Inwestycji Publicznych o wartości 30 mld złotych. Dodatkowe zamówienia publiczne mają pomóc odbić się polskim przedsiębiorcom z dna recesji.
W 2018 roku udzielono zamówień publicznych na kwotę 307 mld zł co stanowiło rekordowe 14,5% PKB. (Dane za 2019 r. nie są jeszcze znane). Ze środkami z Funduszu Inwestycji Publicznych kwota ta przekroczy 15% PKB!
Proporcjonalnie wzrosną też ryzyka korupcyjne, a dzięki badaniom unijnym możemy oszacować wysokość strat z tytułu korupcji w zamówieniach publicznych. Badania na zamówienie OLAF-u szacują je na poziomie 2,9%-4,4%.[1] Oznacza to, że korupcja w poszerzonych zamówieniach publicznych przyniesie podatnikom straty rzędu 10 do 14 mld zł. (Nie należy tego mylić z wartością łapówek)
Zamówienia prywatne
Nie miejmy złudzeń – korupcja wzrośnie także w relacjach biznesowych. Jeżeli w czasach prosperity wręczano łapówki za zamówienia i zlecenia w sektorze prywatnym, albo za możliwość wystawienia towaru na marketowe półki – to presja finansowa wzrośnie jeszcze bardziej w czasach głębokiej recesji.
Po pomocy – kontrola
Rozdysponowanie 200 mld złotych trzeba będzie jakoś sprawdzić. To całkiem naturalne. Jak pisze prasa, szykują się do tego już i służby specjalne, i urzędy skarbowe, i ZUS. Administracja będzie za to kontrolowana przez NIK.
Każda kontrola to jednocześnie dwa ryzyka nadużyć: ukierunkowanie kontroli przez zlecającego (kogo przetrzepać mocniej, a kogo nie) oraz opcja pozaprawnego „zmiękczania” wyników kontroli, które może zresztą inicjować i kontrolowany, i kontrolujący.
Ale i tu jest pewne udogodnienie. Jeżeli zauważymy, że popełniliśmy pomyłkę, nie dotrzymaliśmy terminu albo źle zinterpretowaliśmy przepisy, to tzw. „czynny żal” możemy wyrazić elektronicznie, bez wizyty w urzędzie skarbowym.
Walka o maseczki i respiratory
Pandemia obnażyła brak środków ochrony osobistej na całym świecie. Wysypało oszustami, oferującymi towar, którego nie mają. O to co jest, walczą poszczególne służby medyczne, stany, państwa, nie cofając się przed podkupywaniem towaru, który już został zakontraktowany. A to co ostatecznie przyjeżdża, może nie spełniać norm jakościowych, za które zapłacono.
Innym ryzykiem jest takie manipulowanie warunkami, zwolnieniami podatkowymi, decyzjami o przekazaniu materiałów do produkcji czy tempem wydawania niezbędnych certyfikatów, aby produkcję mogły szybciej podjąć lub rozszerzyć wskazane firmy, kosztem swojej konkurencji. Świetnie, że produkcję płynu do dezynfekcji podjął potentat paliwowy, ale znacznie bardziej przejrzyste byłoby, gdyby takie warunki stworzono wszystkim chętnym.
Covidowe zakupy poza procedurami
Zakupy deficytowych środków medycznych wymagają podejmowania szybkich decyzji. Jest dość oczywiste, że trudno w tym momencie zachowywać standardowe terminy i procedury zamówień publicznych. Prezydent Serbii oświadczył wręcz, że będzie kupował respiratory bez pisemnych procedur, „a potem możecie mnie sądzić za dostarczenie respiratorów dla chorych”.
Polska ustawa o szczególnych rozwiązaniach w walce z epidemią wprowadziła przepis, że „do zamówień na usługi lub dostawy niezbędne do przeciwdziałania COVID-19 nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego”.[2]
Przepis tego typu zapewne jest niezbędny, ale jednocześnie rodzi ryzyko udzielania zamówień „po uważaniu”. Prasa polska i zagraniczna jest już pełna doniesień o kontraktach, które uzyskały podmioty powiązane rodzinnie lub biznesowo z prezydentami, premierami i ministrami. (Nie podejmuję się oceniać ich wiarygodności, ale doświadczenie życiowe wskazuje, że wiele z nich się potwierdzi).
Covidowa nieprzejrzystość
W takich sytuacjach, gdy można nie stosować standardowych procedur, rośnie znaczenie przejrzystości życia publicznego. Opinia publiczna powinna znać beneficjentów pilnych zakupów, szybkich decyzji i udzielonego wsparcia, a także znać szczegóły stosowanych warunków i zawieranych umów.
Spec-ustawa nie zawiera niestety przepisów zwiększających przejrzystość spec-działań administracji. Jedynym wyjątkiem jest obowiązek publikowania w biuletynie informacji publicznej decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa określonych produktów leczniczych i aparatury medycznej w celu uzupełnienia rezerw strategicznych. Poza tymi konfiskatami brak mechanizmów automatycznego publikowania innych wrażliwych decyzji.
Oczywiście, gdy jakaś informacja publiczna nie jest publikowana w BIP może być udzielona na wniosek. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje na to 14 dni. Decyzję odmowną można zaskarżyć do sądu administracyjnego, który powinien ją rozpatrzyć w terminie 30 dni (do tego dochodzi 15 dni na przekazanie akt i odpowiedzi organu na skargę). Terminy ustawowe są rzeczywiście ekspresowe, ale …w stanie epidemii z powodu COVID terminy w takich sprawach (i w większości innych) ulegają zawieszeniu.[3]
I znowu – zawieszenie terminów jest oczywiście zrozumiałe. Dlatego tym bardziej wszelkie covidowe decyzje, obarczone ryzykiem korupcji i nadużyć, powinny być automatycznie publikowane w BIPie.
Covidowa bezkarność?
Skoro na razie przepisy nie zapewniają odpowiedniej przejrzystości anty-covidowych działań, to ostateczną barierą przed skorzystaniem z okazji pozostaje strach przed wykryciem i groźbą kary.
A przynajmniej powinien, bo w ustawie znajdujemy interesujący przepis, który ogranicza odpowiedzialność za podejmowane działania anty-covidowe. Po pierwsze, ogranicza odpowiedzialność karną z tytułu niedopełnienia obowiązków lub nadużycia uprawnień (art. 231 kk) oraz wyrządzenia znacznej szkody majątkowej (art. 296 kk). Po drugie i trzecie, także odpowiedzialność dyscyplinarną oraz z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dotyczy to nabywania w czasie epidemii towarów i usług, niezbędnych dla zwalczania wirusa, jeżeli działa się „w interesie społecznym”, a bez popełnienia tych przestępstw lub naruszeń „nabycie tych towarów lub usług nie mogłoby zostać zrealizowane albo byłoby istotnie zagrożone”.[4]
Przepis ten, zwłaszcza w części karnej, niepomiernie mnie dziwi. Otóż kodeks karny mówi, że „nie stanowi przestępstwa czyn zabroniony, którego społeczna szkodliwość jest znikoma”.[5] Jeżeli sprawca narusza jakieś przepisy „w interesie społecznym”, to chyba jest jasne, że społeczna szkodliwość takiego czynu jest znikoma, bo tak naprawdę w ogóle tej szkodliwości społecznej nie ma?
To nie wszystko. W innym przepisie kodeks karny stanowi, że „nie popełnia przestępstwa, kto działa w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa nie można inaczej uniknąć, a dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od dobra ratowanego” a przynajmniej „nie przedstawia wartości oczywiście wyższej od dobra ratowanego”.[6]
Jednym z dóbr chronionych prawnie jest zdrowie, tak indywidualne, jak publiczne. Jeżeli dla zwalczenia epidemii i ratowania chorych przekraczam swoje uprawnienia albo nie dopełniam obowiązków trzymania się procedur, albo przepłacając wyrządzam swoimi zakupami szkodę majątkową – to ten istniejący już w kodeksie karnym przepis też ma przecież zastosowanie.
Dlaczego więc w specustawie covidowej dodano do dwóch już istniejących przepisów wyłączających odpowiedzialność karną jeszcze trzeci? Pierwsze wrażenie fatalne. Mianowicie, że to osoby planujące przekręty i łatwy zarobek na strachu przed epidemią postanowiły zapewnić sobie bezkarność.
Po przemyśleniu sprawy, osobiście skłaniam się ku innej tezie: przepis ten ma być ustawową wykładnią dla prokuratorów i rzeczników dyscyplinarnych, że życie i zdrowie ludzkie jest rzeczywiście dobrem chronionym o wyższej wartości. Jego głównym celem ma być zapobieganie paraliżowi decyzyjnemu. Bo tak się jakoś składa, że ci którzy podejmują w administracji trudne decyzje często są potem ciągani po sądach i komisjach dyscyplinarnych, podczas gdy za bierność mało kogo dotychczas skazano. Prokuratorzy bywają nadgorliwi, a konkurenci, także z własnego obozu, czyhają na potknięcia.
Etat budżetowy wzrośnie w cenie
Skutkiem kryzysu będzie wzrost bezrobocia. Nie wiemy jeszcze czy duży, czy bardzo duży. W ostatnich latach bezrobocie malało, a płace w sektorze prywatnym rosły o wiele szybciej niż w budżetówce. Praca na państwowym czy samorządowym stawała się coraz mniej atrakcyjna. Liczba kandydatów na jedno miejsce malała, a liczba nieobsadzonych wakatów rosła.
Przykładem mogą być statystyki dotyczące służby cywilnej.
Ubocznym efektem tego zjawiska było ograniczenie zjawisk korupcyjnych w procesach rekrutacji, głównie do atrakcyjnych stanowisk kierowniczych. Epidemia to zmieni. Praca „na państwowym” stanie się znowu poszukiwana. Nie przez to, że warunki finansowe się poprawią, ale przez to, że w czasach niepewności zapewni stały dochód. Konsekwencją będzie wzrost nepotyzmu, kumoterstwa i klientelizmu w naborach na stanowiska.
Łapówki potanieją
I to też nie jest dobra wiadomość.
Gdy porównujemy poziomy biedy i korupcji w różnych krajach widzimy między nimi dużą korelację. Kraje skorumpowane są biedniejsze, ponieważ ich gospodarka i instytucje nie mogą rozwijać się prawidłowo. Ale jest też druga zależność: w biednym kraju łapówki są powszechniejsze, bo są po prostu …tańsze.
W roku 1990 średnia pensja w Polsce wynosiła równowartość ok. 100 dolarów. 500 dolarów łapówki było dla wielu zawrotną kwotą. Przed epidemią wynosiła ponad 1000 dolarów. Ryzyko (nie tylko karne, ale np. utraty pracy) związane z przyjęciem 500 dolarowej łapówki stało się zbyt wysokie w stosunku do jej wartości.
Pandemia i recesja przyduszą na pewien czas wynagrodzenia, zwiększą bezrobocie i poczucie niepewności jutra. Łapówki potanieją.
Tarcza antykorupcyjna nad tarczą finansową
Jak donoszą media, służby specjalne szykują się nie tylko do kontroli ex-post, ale także do prewencyjnej osłony działania Tarczy Finansowej, która jest częścią Tarczy Antykryzysowej.[7] Tarcza antykorupcyjna, zapewniana przez CBA i ABW, ma zapobiegać wypłatom środków w sytuacji konfliktu interesów lub na rzecz beneficjentów z rajów podatkowych. Wspólnie z KAS przygotowano specjalny algorytm, który ma pomóc w weryfikacji wniosków.
Stosowanie „osłon” i „tarcz” antykorupcyjnych jest jak najbardziej sensowne. Lepiej zapobiegać nadużyciom, niż je ścigać dopiero wtedy, gdy pieniądze już się rozpłynęły.
Jednak warto pamiętać, że osłony bazujące jedynie na mechanizmach operacyjno-rozpoznawczych i informacyjnych mają ograniczoną skuteczność. Choćby dlatego, że ograniczona jest liczba funkcjonariuszy i zasoby służb specjalnych i skarbowych.
Skuteczne mechanizmy prewencyjne wymagają równoległego wdrażania rozwiązań systemowych. Ot choćby, w ramach tarczy służby mają badać czy nie zachodzi konflikt interesów – tyle, że w polskim prawie nie ma jeszcze jego legalnej definicji. (Dopiero 1 stycznia 2021 r. wejdzie w życie pierwsza taka definicja w nowym Prawie zamówień publicznych).
Dalej: Polski Fundusz Rozwoju, który ma rozdysponować 70 mld zł z Tarczy Finansowej jest spółką akcyjną. Jego pracownicy nie podlegają pod szczególne przepisy antykorupcyjne (takie choćby jak urzędnicy), bo w zeszłej kadencji upadł zarówno projekt ustawy o jawności życia publicznego jak i projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.
Pełzająca strategia antykorupcyjna
Systemowe rozwiązania antykorupcyjne miały być wdrażane w ramach Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020. Zawiera on szereg sensowych zadań, które miały w końcu wdrożyć wiele niezbędnych rozwiązań, dotyczących przeciwdziałania korupcji na szczeblu krajowym, resortowych oraz poszczególnych urzędów i firm prywatnych.
Program ten jednak już przed epidemią był realizowany nad wyraz ospale. Jedną z przyczyn był brak wydzielenia na jego realizację i koordynację jakichkolwiek zasobów, o czym pisałem już dwa lata temu.[8]
Inną przyczyną – brak jakichkolwiek kamieni milowych, czyli terminów pośrednich na wykonanie etapów poszczególnych zadań. A zasada prokrastynacji, która mówi, że za realizację zadania zabieramy się na serio dopiero wtedy, gdy zbliża się jego deadline – działa także w sektorze publicznym. W tym wypadku deadline na wszystkie zadania ustalono dopiero na 31 grudnia 2020 r.
Epidemia chyba tych prac nie przyspieszy, a może nawet spowolni realizację programu. Zauważmy, że termin złożenia oświadczeń o stanie majątkowym przesunięto specustawą z 31 marca na 31 maja.[9] Ze strony epidemicznej to rozsądne posunięcie, ale też wskazujące na czasowe zamrożenie działań systemowo przeciwdziałających korupcji.
A w kodeksie karnym czyhają pułapki…
To tylko wybrane impulsy korupcyjne czasów epidemii. Jest ich pewnie znacznie więcej. Organy ścigania także są tego świadome. Jak wspomniałem wyżej, do różnego rodzaju kontroli i działań operacyjnych szykują się już wszelkie urzędy i służby. Na łowy wyruszą także prokuratorzy.
W takiej sytuacji warto być świadomym, jakie pułapki zastawia na nas kodeks karny i jak ich unikać. Opisałem je w bezpłatnym poradniku. Nie warto mieć nieprzyjemnych spotkań z prokuratorem z powodu swojej nieświadomości.
Organom ścigania życzymy oczywiście sukcesów w łapaniu prawdziwych łapówkarzy i wyłudzaczy. (Im ten poradnik w uniknięciu odpowiedzialności karnej na nic się nie przyda… 😊) Sami starajmy się nie popaść w tarapaty przez swoją nieznajomość niuansów prawa.
Podziękowania: Dziękuję panom Sławomirowi Śnieżce i Dariuszowi Kilianowi za cenne sugestie dotyczące korupcyjnych impulsów.
Zdjęcia: pixabay.com.
[1] Raport PwC i Ecorys dla OLAF: „Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU”, 2013 r., https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf
[2] Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawy COVID-19)
[3] Art. 15 zzr i art. 15 zzs specustawy COVID-19
[4] Art. 10c specustwy COVID-19.
[5] Art. 2 kodeksu karnego.
[6] Art. 26 kodeksu karnego
[7] Bartek Godusławski, „Pomoc PFR pod lupą specjalnego algorytmu. Powstanie tarcza antykorupcyjna” https://forsal.pl/artykuly/1471399,pomoc-pfr-pod-lupa-specjalnego-algorytmu-powstanie-tarcza-antykorupcyjna.html
[8] Nowy rządowy program antykorupcyjny – czyli czy dobry samochód zajedzie daleko bez tankowania paliwa? https://www.linkedin.com/pulse/nowy-rz%C4%85dowy-program-antykorupcyjny-czyli-czy-dobry-samoch%C3%B3d-wnuk/
[9] Art. 31zza specustawy COVID-19.
