Czy dyrektywa antykorupcyjna nada świeży impuls przeciwdziałaniu korupcji w naszym kraju?

Co ciekawego znajdziemy w tych przepisach z punktu widzenia Polski?

Czy zwiększy się zainteresowanie programami zgodności (compliance)?

Parlament przyjął, czas na Radę

26 marca Parlament Europejski przyjął projekt dyrektywy o zwalczaniu korupcji. Harmonizuje ona przepisy karne państw członkowskich, wprowadza mechanizmy współpracy oraz minimalne środki dotyczące krajowych strategii i instytucji antykorupcyjnych. W dyrektywie pojawiają się także programy zgodności (compliance programmes).

Przyjęty tekst.

Po zatwierdzeniu projektu przez Radę stanie się ona aktem prawnym Unii[1]. Państwa członkowskie dostaną 2 lata na jej implementację.

Poniżej szybki przegląd szczególnie interesujących przepisów. (Z zastrzeżeniem, że tekst nie jest ostateczny, ponieważ Rada może wprowadzić do niego swoje poprawki).

Harmonizacja prawa karnego

Dyrektywa wprowadza zharmonizowane definicje i poziomy kar za różne przestępstwa korupcyjne.

Na pierwszy rzut oka, wydaje się, że w zakresie przekupstwa w sektorze publicznym i prywatnym, płatnej protekcji oraz nadużycia funkcji publicznej, przepisy polskie już spełniają standardy dyrektywy.

Być może głębiej trzeba będzie się pochylić nad tematami sprzeniewierzenia, obstrukcją wymiaru sprawiedliwości oraz ukrywaniem majątku z korupcji.

Ciekawe są także wymagania dotyczące dodatkowych sankcji za korupcję. Przykładowo dyrektywa przewiduje takie środki jak zakazy:

pełnienia funkcji publicznych,
pełnienia funkcji w osobie prawnej (!),
prowadzenia działalności gospodarczej związanej z przestępstwem,
kandydowania na funkcje publiczne.

Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych

Dyrektywa przewiduje wprowadzenie odpowiedzialności osób prawnych za korupcję w przypadku, gdy przestępstwo zostało popełnione na korzyść tej osoby prawnej przez:

osoby na stanowiskach kierowniczych
inne podległe osoby, jeżeli popełnienie przestępstwa umożliwił brak nadzoru lub kontroli.

Dyrektywa przewiduje, że zakres kar finansowych wobec osoby prawnej powinien obejmować kary dochodzące do (w zależności od typu przestępstwa korupcyjnego):

5% lub 3% rocznego obrotu
40 lub 24 milionów euro.

Należy mieć nadzieję, że dyrektywa stanie się impulsem do nowelizacji polskiej ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych oraz zniesienia zasady prejudykatu (konieczność prawomocnego skazania osoby fizycznej, aby móc rozpocząć postępowanie karne wobec osoby prawnej).

Dodajmy, że konieczność nowelizacji tego przepisu pojawia się regularnie w raportach z przeglądów implementacji konwencji antykorupcyjnej OECD.

Compliance jako okoliczność łagodząca

Dyrektywa idzie śladami wiodącego ustawodawstwa antykorupcyjnego, takiego jak amerykański Foreign Corrupt Practicies Act czy UK Bribery Act.

Wśród okoliczności łagodzących dla osoby prawnej wymienia się:

wdrożenie skutecznych wewnętrznych mechanizmów kontroli, programów podnoszenia świadomości etycznej oraz programów zgodności w celu zapobiegania korupcji przed popełnieniem przestępstwa lub po jego popełnieniu (może to także wyłączyć odpowiedzialność osoby prawnej),
szybkie i dobrowolne ujawnienie wykrytego samodzielnie przestępstwa właściwym organom oraz podjęcie środków naprawczych.

Tego typu przepisy zwiększą zainteresowanie wdrażaniem rzetelnych systemów compliance, z dużą korzyścią dla sektora prywatnego, ale także publicznego.

Zapobieganie i strategie

Dyrektywa wprowadza szereg wymogów dotyczących działań i przepisów zapobiegających korupcji.

Wyłuskałem poniżej te obszary, w których Polska będzie miała, moim zdaniem, szczególnie dużo do zrobienia:

wprowadzenie przepisów dotyczących ujawniania i zarządzania konfliktami interesów (mamy wyspowe rozwiązania),
zapewnienie przejrzystości finansowania kandydatów na stanowiska wybieralne (przepisy do poprawy),
składanie i weryfikacja deklaracji majątkowych, wraz z regułami odpowiedzialności (kompleksowa reforma, w tym ucyfrowienie oświadczeń jest oczekiwana od lat) ,
uregulowanie zjawiska drzwi obrotowych (przepływu byłych urzędników do sektora prywatnego i w drugą stronę – mamy rozwiązania śladowe, zupełnie niewystarczające),
wprowadzenie zarządzania ryzykiem korupcyjnym w zagrożonych obszarach (poza środkami unijnymi temat kompletnie zaniedbany).

Ponadto państwa członkowskie zostaną zobowiązane do przyjmowania krajowych strategii zapobiegania i zwalczania korupcji. Mają one określać cele, priorytety oraz odpowiednie środki i sposoby realizacji tych celów.

Strategie powinny zostać opracowane „w porozumieniu ze społeczeństwem obywatelskim, organami antykorupcyjnymi, niezależnymi ekspertami, badaczami i innymi zainteresowanymi stronami”.

Polska w ostatnich 24 latach zrealizowała 4 strategie antykorupcyjne (rządowe programy przeciwdziałania korupcji). Ostatnia skończyła się w 2020 roku niepełną realizacją zadań.

Niestety, od 6 lat nie możemy się doczekać na kolejny program.

Przyjęty przez sejm projekt ustawy o koordynacji działań antykorupcyjnych oraz o likwidacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego, mimo tytułu, także nie przewiduje żadnych działań w tym zakresie.

Jest nadzieja, że coś tu się ruszy.

Temat strategii antykorupcyjnych jest powiązany z kolejnym tematem.

Organy antykorupcyjne

Dyrektywa wprowadza obowiązek powołania organów dwojakiego rodzaju, a mianowicie do spraw:

zapobiegania korupcji,
zwalczania korupcji i prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawie korupcji.

Dyrektywa zostawia państwom członkowskim swobodę odnośnie do wyboru formy i liczby takich organów lub jednostek organizacyjnych („co najmniej jeden”).

Dalsze przepisy stawiają pewne dalsze wymagania, z których najważniejsze są trzy:

organy powinny działać „w sposób wolny od niepożądanych ingerencji”,
na podstawie „przejrzystych procedur”,
powinny dysponować „odpowiednio licznym wykwalifikowanym personelem oraz odpowiednimi zasobami finansowymi, technicznymi i technologicznymi niezbędnymi do skutecznego wykonywania funkcji”.

Obowiązki te są zgodne z Konwencją NZ przeciwko korupcji, którą Polska ratyfikowała jeszcze w 2006 roku. Konwencja trochę innymi słowami mówi o konieczności zapewnienia takim organom „adekwatnej niezależności”, aby umożliwić im wykonywanie ich funkcji „w sposób efektywny i bez oddziaływania niedozwolonych wpływów”.

W przypadku organu zwalczającego korupcję jesteśmy obecnie na etapie przyjmowania przez parlament ustawy o likwidacji CBA, która najprawdopodobniej zostanie zawetowana przez prezydenta. W tym momencie temat zostanie otwarty na nowo.

Jeśli chodzi o organ do spraw zapobiegania korupcji – Polska nigdy nie dorobiła się takiej instytucji z prawdziwego zdarzenia, która spełniałaby wymagania dyrektywy i konwencji NZ. Przyjęcie dyrektywy będzie więc okazją do rozpoczęcia poważnej dyskusji na ten temat, połączonej z dyskusją nad kształtem krajowej strategii antykorupcyjnej.

Ochrona sygnalistów +

Dyrektywa antykorupcyjna wprowadza obowiązek objęcia ochroną sygnalistów zgłaszających podejrzenia korupcji, a także osób zgłaszających korupcję lub współpracujących z właściwymi organami w innym trybie.

Polska ustawa o ochronie sygnalistów obejmuje zgłaszanie naruszeń prawa w dziedzinie korupcji, nie definiując jednak jej zakresu. Uzasadnienie odsyła do definicji korupcji w ustawie o CBA, która to definicja ma charakter zawężający. Dyrektywa antykorupcyjna rozwiązuje ten problem, w skazując na wszystkie przestępstwa korupcyjne objęte jej zakresem.

Prawa ofiar i społeczności

Ciekawym uzupełnieniem polskiego prawodawstwa i praktyki mogą być kolejne dwa przepisy.

Pierwszy mówi o zapewnieniu praw ofiar korupcji, w tym poszkodowanych osób prawnych.

Drugi o zapewnieniu „osobom pokrzywdzonym lub potencjalnie zagrożonym” przestępstwami korupcyjnymi, „podnoszącym naruszenie prawa” oraz antykorupcyjnym organizacjom pozarządowym odpowiednich praw procesowych w postępowaniach dotyczących tych przestępstw.

Koordynacja na poziomie unijnym

Ostatnim tematem, na który zwrócę uwagę są przepisy dotyczące koordynacji i współpracy.

W przypadku przestępstw transgranicznych Eurojust ma zapewnić pomoc techniczną i operacyjną dla współpracy organów państw członkowskich i organów unijnych.

Pomocy państwom członkowskim ma udzielać także Komisja, m.in. za pomocą europejskiej sieci antykorupcyjnej, z udziałem praktyków, ekspertów, naukowców i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego.

Podsumowanie – co dalej Polsko?

W wariancie optymistycznym, przyjęcie dyrektywy da silny impuls dla wdrożenia szeregu rozwiązań antykorupcyjnych w obszarach, które do wielu lat leżą odłogiem. Gdy „unia coś każe” maleje liczba głosów w administracji kwestionujących sprawdzone rozwiązania. To smutne, ale prawdziwe.

W wariancie pesymistycznym, wdrażanie dyrektywy rozpocznie się niemrawo dopiero po wyborach, a proces jej wdrożenia przekroczy wyznaczone ramy czasowe.

Warto pamiętać, że do szeregu z omawianych wyżej rozwiązań Polska już się zobowiązała 20 lat temu, przyjmując Konwencję NZ przeciwko korupcji. Z implementacją było już gorzej. Jednak w przypadku unijnej dyrektywy mechanizm monitoringu jest obowiązkowy, prowadzony przez Komisję, a brak implementacji lub niewłaściwa implementacja może wiązać się z karami finansowymi.

Duże znaczenie dla zwiększenia lub osłabienia impulsu będzie też miała postawa opinii publicznej oraz organizacji pozarządowych.

W każdym wariancie wzrośnie zainteresowanie skutecznymi systemami antykorupcyjnego compliance. (Doświadczenie podpowiada, że wdrażanie przepisów karnych idzie nam najsprawniej).

Dostajemy od naszych unijnych przedstawicieli wędkę. Od nas zależy, jaką złapiemy rybę.

[1] Rada ma się zająć projektem 21 kwietnia. W przypadku wprowadzenia poprawek przez Radę, projekt wróci do Parlamentu Europejskiego w celu ich zatwierdzenia lub odrzucenia.

Trochę z historii: Stefania Kolarz, Trudne negocjacje dyrektywy antykorupcyjnej UE, PISM