W ostatnich tygodniach dużo dyskutuje się na temat warunkowości kredytów udzielanych w ramach unijnego instrumentu finansowego SAFE.
Popatrzmy jak kwestie warunkowości wdrożone są do amerykańskiego programu FMF (Foreign Military Financing) działającego w ramach programu FMS (Foreign Military Sales).
1. Warunkowość polityczna
FMS
Sprzedaż amerykańskiego uzbrojenia, technologii, szkoleń i usług obronnych jest traktowana jako część amerykańskiej polityki bezpieczeństwa. Amerykańska broń ma pomóc amerykańskim sojusznikom budować potencjał obronny zgodny z interesami USA.
Sprzedaż odbywa się przede wszystkim w ramach programu FMS, to jest na podstawie umów międzyrządowych. Państwo importer kupuje uzbrojenie od rządu amerykańskiego, który z kolei kupuje je od krajowych producentów.
(Obsługująca ten program Defense Security Cooperation Agency deklaruje, że umożliwia to kupowanie amerykańskiego uzbrojenia na dogodnych warunkach, to jest po takich samych cenach po jakich kupuje rząd amerykański (efekt skali). Jednocześnie do ceny uzbrojenia dodawane są różne opłaty administracyjne za obsługę kontraktu dochodzące do 5%).
Sprzedaż konkretnych typów i ilości uzbrojenia musi zostać zatwierdzona politycznie przez prezydenta, a w przypadku większych kontraktów może być zablokowana przez kongres. Pod uwagę brane są nie tylko relacje sojusznicze z krajem importerem, ale także konsekwencje dostaw dla relacji USA z państwami trzecimi. Na decyzje mogą wpływać także uwarunkowania wewnętrznej polityki amerykańskiej. W konsekwencji amerykański rynek zbrojeniowy nie jest sklepem, w którym nawet bliscy sojusznicy mogą sobie wybierać towary i technologie według własnych potrzeb.
Przykład 1: media informują, że Polska od 2023 roku nie może uzyskań zgody na przeniesienie do Polski produkcji pocisków rakietowych do zakupionych systemów HIMARS. Spekuluje się, że może to być związane z amerykańskimi obawami o eskalowanie relacji z Rosją.
Przykład 2: w 2019 roku prezydent Trump wstrzymał 400 mln dolarów pomocy wojskowej dla Ukrainy. Celem było wywarcie presji na prezydenta Zełenskiego, aby wszczął dochodzenie wobec syna jego politycznego rywala – Joe Bidena.
FMF
Także polityczną jest decyzja dotycząca warunków finansowych zakupów.
Klienci mogą kupować uzbrojenie ze środków własnych lub uzyskać wsparcie w ramach FMF w postaci:
- bezzwrotnych grantów (= zakup finansuje amerykański podatnik),
- kredytów (od amerykańskiego rządu),
- gwarancji kredytowych (amerykańskiego rządu dla kredytów zaciągniętych komercyjnie).
Przykład 3: Po powrocie do władzy w 2025 r. prezydent Trump ponownie wstrzymał pomoc wojskową dla Ukrainy motywując to finansowymi przesłankami polityki wewnętrznej. Ruch ten był także odbierany jako element szerszego nacisku na władze w Kijowie w celu zaakceptowania ustępstw wobec Rosji w ramach amerykańskich pomysłów na plan pokojowy.
2. Warunkowość pochodzenia – tylko sprzęt amerykański
Kredyty w ramach FMF są przeznaczane wyłączenie na zakup amerykańskiego sprzętu i technologii.
Nie ma możliwości przeznaczenia ich na zakup sprzętu polskiego.
3. Warunkowość operacyjna
Kolejne warunki związane są z przeznaczeniem kupowanego uzbrojenia.
Nabywca musi zgodzić się na wykorzystanie amerykańskiego uzbrojenia i technologii wyłącznie do celów, dla których zostały one przeznaczone.
Standardowo, zgodnie z Arms Export Control Act (AECA), cele te obejmują:
- bezpieczeństwo wewnętrzne
- uzasadnioną samoobronę,
- przeciwdziałanie proliferacji broni masowego rażenia,
- działania wojska wspierające ludność cywilną,
- udziału w misjach sojuszniczych i obrony zbiorowej zgodnych z Kartą Narodów Zjednoczonych (np. NATO),
- udziału w misjach ONZ.
Naruszenie tych zasad może wywoływać sankcje zarówno w zakresie kredytowym jak i dostaw samego sprzętu.
Jednocześnie interpretacja tych warunków, zwłaszcza „uzasadnionej samoobrony” ma w praktyce silne tło polityczne.
Przypadek 1: Turcja użyła sprzętu dostarczonego przez USA podczas interwencji na Cyprze w roku 1974. USA uznały to za nieautoryzowane użycie ofensywne i w konsekwencji nałożyły 3 letnie embargo na kredyty, dostawy i pomoc wojskową dla Turcji.
Przypadek 2: Izrael używa amerykańskiego sprzętu w Gazie i w ofensywnych konfliktach z sąsiadami. Mimo międzynarodowych kontrowersji, USA zazwyczaj przyjmują, że działania Izraela mieszczą się w ramach „uzasadnionej samoobrony”.
4. Warunek przestrzegania podstawowych praw człowieka
Zgodnie z Leahy Law USA nie mogą udzielać pomocy wojskowej jednostce sił bezpieczeństwa, jeśli istnieją „wiarygodne informacje” o „poważnych naruszeniach” praw człowieka.
„Poważne naruszenia” mogą obejmować przykładowo tortury, egzekucje pozasądowe, porwania i zaginięcia, systematyczne gwałty, inne poważne naruszenia prawa humanitarnego (prawa konfliktów zbrojnych) których dopuszcza się określona jednostka szeroko rozumianych sił bezpieczeństwa.
Amerykańskie placówki zagraniczne monitorują stale to zagadnienie. W przypadku uzyskania „wiarygodnych informacji” pomoc z FMF i FMS (a także współpraca operacyjna) dla określonej jednostki zostaje automatycznie zablokowana.
Sankcje mają charakter punktowy. Sprzedaż uzbrojenia i jej kredytowanie mogą być kontynuowane dla innych jednostek.
Ponadto pomoc może być kontynuowana, jeśli rząd danego kraju podejmuje „skuteczne kroki w celu postawienia winnych przed sądem”
Przykład: w latach 1997–2010 elitarna, indonezyjska jednostka sił specjalnych Kopassus była objęta zakazem współpracy ze względu na zbrodnie, których dopuściła się na Timorze Wschodnim.
5. Warunek pierwszeństwa armii amerykańskiej
Zgodnie z Defense Production Act (DPA) z 1950 roku, potrzeby armii amerykańskiej traktowane są priorytetowo. Jeżeli linie produkcyjne mają ograniczone moce, a armia USA zwiększa ponadplanowo zapotrzebowanie, to firmy zbrojeniowe w pierwszej kolejności realizują dostawy dla armii USA.
Kontrakty FMS nie zawierają klasycznych kar umownych za opóźnienie dostaw.
W praktyce to pole dla dyplomacji krajów importerów, aby dostawy dla nich uzyskały dobre miejsce w kolejce. Znaczenie może mieć też możliwość pozyskania danych wyrobów z innych źródeł (konkurencja) jak i przeniesienie produkcji do kraju.
Przykład: aktualne informacje o przesunięciach dostaw dla różnych krajów, w związku z wojną USA przeciwko Iranowi.
6. Warunek nieproliferacji broni masowego rażenia.
Akty prawne, takie jak Symington Amendment, Glenn Amendment czy Pressler Amendment zakazują pomocy dla państw, które nielegalnie rozwijają technologie wzbogacania uranu lub przeprowadzą test nuklearny.
Przykład: w 1990 roku USA wstrzymały na 10 lat pomoc wojskową dla Pakistanu, w tym odmówiły przekazania już opłaconych 28 myśliwców F-16. Wpłacone środki zwrócono dopiero w 1998 roku. Sankcje zdjęto w 2001 roku w celu włączenia Pakistanu jako jednego z kluczowych sojuszników do wojny z terroryzmem.
W Polsce ostatnio pojawiają się pomysły dotyczące uzyskania własnej broni jądrowej. Należy pamiętać, że podjęcie praktycznych kroków w celu jej zdobycia lub stworzenia może odciąć nas od całej współpracy wojskowej z USA.
7. Warunek ograniczeń transferu.
Umowy zakazują transferu sprzętu i technologii do stron trzecich bez zgody USA.
To są akurat zapisy powszechnie stosowane w umowach eksportowych przez wszystkie cywilizowane kraje, w ramach międzynarodowej kontrola eksportu uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Ich celem jest pełna kontrola nad tym, kto jest końcowym użytkownikiem broni, aby nie trafiała ona do państw wrogich lub nielegalnych ugrupowań zbrojnych czy terrorystycznych.
W zależności od rangi naruszenia konsekwencje mogą polegać na pisemnych upomnieniach i obowiązku wdrożenia planów naprawczych (CAP), przez rozszerzony nadzór EUM, aż po zawieszenie lub wstrzymanie nowych umów FMS.
Przykład 1: pojazdy typu MRAP sprzedane ZEA i Arabii Saudyjskiej zostały przekazane lokalnym milicjom w Jemenie. W odpowiedzi, w 2019 roku Kongres USA czasowo zablokował sprzedaż precyzyjnej amunicji naprowadzanej dla obu krajów.
Przykład 2: gogle noktowizyjne (NVG) oraz karabiny, które miały być w zasobach armii Filipin, znalazły się w rękach rebeliantów z Nowej Armii Ludowej (NPA) lub grup powiązanych z Abu Sayyaf. W konsekwencji Filipiny zostały objęte programem Enhanced EUM (EEUM), co oznacza, że każdy pojedynczy egzemplarz noktowizora musi być fizycznie sprawdzany po numerze seryjnym co roku (inwentaryzacja 100%).
8. Warunek ochrony amerykańskiej technologii
Warunek ochrony amerykańskiej technologii (często określany jako Technology Security lub End-Use Security) to najbardziej rygorystyczny element każdej umowy FMS.
Odbiorcy amerykańskich technologii muszą zapewnić im taki sam stopień ochrony, jaki zapewniają im Stany Zjednoczone. Obejmuje to ochronę fizyczną, cybernetyczną i kryptograficzną oraz zakaz dzielenia się wiedzą.
Dodatkowo odbiorcy muszą zezwalać na amerykańskie inspekcje weryfikujące zgodność z umową (program Golden Sentry, patrz niżej).
W przypadku najbardziej wrażliwych technologii wymaga to od państw-odbiorców m.in. poddawania się fizycznym inspekcjom bezpieczeństwa magazynów prowadzonym przez amerykański personel oraz 100-procentowej corocznej inwentaryzacji sprzętu na podstawie numerów seryjnych.
Przykład: wykluczenie Turcji z programu F-35 po zakupie rosyjskich systemów obrony powietrznej S-400 było motywowane m.in. naruszeniem zapisów umów FMF dotyczących obowiązku zapewnienia przez kupującego odpowiedniego środowiska bezpieczeństwa dla technologii USA. Obawiano się, m.in. że instalowanie rosyjskich radarów w pobliżu baz NATO umożliwiłoby Rosji „zmapowanie” sygnatury radarowej F-35 i utratę przez nie „niewidzialności”.
9. Warunek poddania się monitoringowi w zakresie zgodności
Odbiorcy sprzętu i technologii z programu FMF muszą poddawać się monitoringowi dotyczącemu zgodności jego przechowywania, zabezpieczenia oraz użycia wyłącznie zgodnie z jego przeznaczeniem.
Program The Golden Sentry End-Use Monitoring (EUM) jest prowadzony przez lokalne ambasady amerykańskie, a centralnie przez DSCA.
Może mieć formę monitoringu rutynowego oraz wzmocnionego (dotyczące np. pocisków rakietowych). Obejmuje m.in. wizytacje w obiektach, weryfikację rejestrów, kontrole na miejscu, a w najpoważniejszych przypadkach – doniesień wywiadu o niezgodnym z przeznaczeniem użytkowaniu sprzętu – wizyty dochodzeniowe.
Naruszenie wymaganych zasad przez użytkownika końcowego jest raportowane do Departamentu Stanu i do Kongresu.
Podsumowanie
Korzystanie z amerykańskich kredytów i zakup amerykańskiego uzbrojenia wiąże się ze wielokierunkową warunkowością.
Niektóre zasady są egzekwowane automatycznie. W wielu innych przypadkach surowość sankcji i samo ich stosowanie jest uzależnione od aspektów politycznych. Wpływ na to ma nie tylko prezydent i jego administracja, ale także Kongres, a czasami pojedynczy kongresmeni lub senatorowie, potrafiący przekonać izbę do swojej poprawki.
Na amerykańskie czynniki polityczne może z kolei wpływać skuteczna dyplomacja państw odbiorców oraz ogólny wizerunek danego kraju w oczach amerykańskiej opinii publicznej.
Literatura
Defense Security Cooperation Agency (DSCA) prowadzi internetowy Security Assistance Management Manual (SAMM) z aktualizowanymi informacjami prawnymi oraz komunikatami.
Aby nie przepuścić kolejnych artykułów
… i profesjonalnych nowinek zapisz się do mojego newslettera:
Jeśli nie widzisz formularza zapisu – kliknij tutaj, aby go wyświetlić. (Oprogramowanie blokujące reklamy lub ciasteczka mogło go ukryć).
