Na stronach RCL pojawiła się kolejna wersja projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, czyli sygnalistów. Wiele braków pierwszego projektu zostało uzupełnionych. Jednak w dwóch tematach: „inne przepisy prawa” i zgłoszenia anonimowe – mamy zdecydowany regres.

Czy to znaczy, że wewnętrzne systemy zgłoszeniowe muszą być gorsze? Cóż, „dla chcącego nie ma nic trudnego”. Jeżeli pragniemy wdrożyć efektywny system zgłoszeniowy – z tymi problemami możemy sobie poradzić.   

Zróbmy szybki przegląd najważniejszych zagadnień i wprowadzonych zmian.

Zakres dziedzinowy zgłoszeń – obowiązkowy.

Dyrektywa, a za nią pierwszy projekt ustawy, określa 15 dziedzin, których mogą dotyczyć zgłoszenia naruszeń prawa. W nowym projekcie dodano dziedzinę „interesów finansowych skarbu państwa Rzeczypospolitej Polskiej”.

To moim zdaniem krok w bardzo dobrym kierunku. W poprzednim brzmieniu projektu lepiej chroniliśmy interesy finansowe UE (objęte zakresem), niż polskie.

Jednocześnie zwraca uwagę fakt, że w zakresie obowiązkowym nadal nie mamy ochrony interesów finansowych samorządu terytorialnego, ani finansów podmiotów gospodarczych. To powinno zostać stanowczo uzupełnione na kolejnych etapach procesu legislacyjnego.

Zakres dziedzinowy zgłoszeń – dobrowolny.

Poprzedni projekt stanowił, że każdy pracodawca może rozszerzyć zakres zgłoszeń na inne przepisy prawa, regulacje wewnętrzne i standardy etyczne. (Co było pewnym plusem).

W nowym projekcie zakres zgłoszeń wewnętrznych można rozszerzyć jedynie na regulacje wewnętrzne i standardy etyczne. Usunięcie z projektu „innych przepisów prawa” jest moim zdaniem sporym błędem. (Mam nadzieję, że to tylko pomyłka redakcyjna). Zakres obowiązkowy nie obejmuje bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących wielu istotnych dziedzin życia społeczno-gospodarczego. Przykładowo: bezpieczeństwa i higieny pracy, mobbingu i dyskryminacji, podatku dochodowego od osób fizycznych, zagospodarowania przestrzennego czy działań instytucji kontrolnych i organów ścigania.

Wytrych

Można tu jednak zastosować pewien wytrych. Jeżeli do regulaminu pracy lub innego dokumentu wewnętrznego wpiszemy wprost obowiązek przestrzegania określonych lub wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a następnie rozszerzymy stosowanie wewnętrznej procedury zgłoszeń na regulacje wewnętrzne – automatycznie rozszerzamy zakres zgłoszeń na naruszenia wszelkich przepisów prawa.  

Niestety, ten wytrych nie będzie mógł zostać zastosowany do zgłoszeń kanałami zewnętrznymi.  W nowym projekcie przyjęto bowiem, że naruszenie regulacji wewnętrznych i standardów etycznych może być jedynie przedmiotem zgłoszeń wewnętrznych. Do tych regulacji i standardów nie będą stosowane także przepisy dotyczące ujawnienia publicznego – co również moim zdaniem należy ocenić negatywnie.

Zakres osobowy

W poprzednim projekcie zgłoszenia mogły być dokonywane „w kontekście związanym z pracą” (tak jak w dyrektywie). Przykładowy wykaz dopuszczalnych kategorii osób odpowiadał (prawie) temu przytoczonemu w dyrektywie.

W stosunku do niektórych kategorii osób zapisy te pozostawiały jednak wątpliwości. W nowym projekcie wyjaśniono je w stosunku do dwóch kategorii. Mianowicie, ochroną ustawową zostaną objęci także żołnierze zawodowi i funkcjonariusze służb mundurowych.

To uzupełnienie jest racjonalne i należy je ocenić pozytywnie.

Warunek dobrej wiary sygnalisty

Utrzymano dotychczasowe zasady wynikające z dyrektywy (tj. wymóg przekazywania informacji, co do których sygnalista ma podstawy, aby uważać je za prawdziwe).

Zgłoszenia anonimowe

W poprzednim projekcie każdy pracodawca i organ publiczny prowadzący kanał zewnętrzny miał określić, czy rozpatruje zgłoszenia anonimowe.

W nowym projekcie wyeliminowano możliwość rozpatrywania zgłoszeń anonimowych zgodnie z procedurą działań następczych. Dopuszczalne są jedynie zgłoszenia podpisane imieniem i nazwiskiem. Należy także podać „adres do kontaktu” (pocztowy lub e-mail), choć z drugiej strony brak podania takiego adresu nie eliminuje takiego zgłoszenia z nadania mu biegu. (Nie będzie się jedynie informować sygnalisty o przyjęciu zgłoszenia oraz o wynikach działań następczych).

Eliminację zgłoszeń anonimowych należy ocenić negatywnie. Zapewniają one sygnalistom najlepszy poziom ochrony. Czy znajdziemy tu jakoś wytrych? O tym za chwilę.

Zauważmy jeszcze dwa przepisy projektu. Jeden mówi, że przepisy ustawy „nie uchybiają przepisom odrębnym przewidującym rozpatrywanie informacji o naruszeniu prawa zgłoszonych anonimowo”. Dotyczy on przykładowo procedur AML-owych, które przewidują obowiązek przyjmowania zgłoszeń anonimowych w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.  

Drugi przepis stanowi, że „jeżeli informacja o naruszeniu prawa została anonimowo zgłoszona podmiotowi prawnemu, Rzecznikowi Praw Obywatelskich lub organowi publicznemu lub ujawniona publicznie, a następnie doszło do ujawnienia tożsamości zgłaszającego i doświadczył on działań odwetowych”, przepisy dotyczące ochrony sygnalisty stosuje się także do takiego zgłaszającego, jeżeli spełniał on warunki objęcia ochroną przewidziane ustawą (jest to implementacja przepisu dyrektywy).

Pierwszy wytrych

Patrząc na te przepisy dochodzimy do wniosku, że rozpatrywanie zgłoszeń anonimowych nie jest bezwzględnie zakazane. Jedynie ustawa nie przewiduje, aby takie zgłoszenia były rozpatrywane w jej trybie.

Nasuwa nam to pomysł na wytrych. Otóż dyrektywa określa minimalne wymagania dotyczące przyjmowania zgłoszeń i ochrony sygnalisty, a ustawy krajowe mogą je rozszerzań. Podobnie ustawa określa wymagania minimalne, które potencjalnie mogą być rozszerzane na poziomie pracodawcy, przy świadomości, że zakres ustawowej ochrony sygnalisty dotyczy jedynie przypadków określonych w ustawie.

W konsekwencji, moim zdaniem nie ma przeszkód, aby wewnętrzną procedurę działań następczych stosować zarówno do zgłoszeń spełniających wymagania ustawy, jak i stosować odpowiednio do innych zgłoszeń: na przykład anonimowych. Tym bardziej, że anonimowy sygnalista i tak w praktyce podlega ochronie.

Analogicznie taka procedura może być stosowana do zgłoszeń przekazywanych przez osoby inne, niż pozostające „w kontekście związanym z pracą”.

Jedyne, o czym należałoby wtedy pamiętać, to utrzymywanie dwóch rejestrów zgłoszeń: jednego dla spełniających wymagania ustawy, drugiego dla innych zgłoszeń, rozpatrywanych według tej samej procedury.

Drugi wytrych

Możliwy do zastosowania jest także drugi wytrych, wynikający z pewnej niekonsekwencji projektu.

Otóż pamiętam ze swojego własnego doświadczenia z kanałami sygnalizacyjnymi, że na podany adres e-mail wpływały zgłoszenia podpisane imieniem i nazwiskiem z różnych bezpłatnych serwisów e-mailowych, w których nie weryfikuje się tożsamości osoby zakładającej skrzynkę. Nasza procedura nie przewidywała rozpatrywania zgłoszeń anonimowych, ale z drugiej strony nie przewidywała także weryfikacji tożsamości osoby zgłaszającej naruszenia. W konsekwencji, gdy ktoś podpisał e-maila „Jerzy Nowak”, przyjmowaliśmy, że zgłoszenie nie jest anonimowe, choć czasami nie mieliśmy 100% pewności, że nie mamy do czynienia z pseudonimem.  

Projekt ustawy także nie ustanawia obowiązku ani procedury weryfikacji tożsamości osoby zgłaszającej. Może ona podać swój adres do kontaktu, ale nie musi, a jak podaje, nie musi podawać adresu domowego. Może podać bezpłatny adres e-mailowy.

W konsekwencji, wystarczy, aby osoba zgłaszająca naruszenia podpisała się pseudonimem (ale składającym się z imienia i nazwiska). Zgłoszeniu zostanie wtedy nadany bieg.   

Zwolnienia z obowiązku tworzenia kanałów wewnętrznych

Utrzymano zwolnienie dla podmiotów zatrudniających poniżej 50 pracowników (poza sektorami wymienionymi w dyrektywie).

Dodano zwolnienie dla gmin liczących poniżej 10 000 mieszkańców – co umożliwia dyrektywa.

Prowadzenie spraw przez podmioty trzecie

Jak poprzednio, kanał wewnętrzny będzie mógł być prowadzony, a zgłoszenia wyjażniane także przez inny podmiot na podstawie umowy.

Zewnętrzne kanały zgłoszeniowe

Utrzymano zasadę, że będą one prowadzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich (organ centralny) oraz przez inne organy publiczne.

Doprecyzowano, kim są te organy, a mianowicie:

– naczelne i centralne organy administracji rządowej,

– organy państwowe (inne niż RPO),

– organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego,

– regionalne izby obrachunkowe,

– Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Komendant Główny Straży Pożarnej oraz Urząd Komisji Nadzoru Finansowego.

W nowym projekcie uporządkowano także sposób działania organów publicznych m.in. w zakresie przekazywania zgłoszeń wg. kompetencji.

Te doprecyzowania i włączenie organów samorządowych należy ocenić pozytywnie.

Ujawnienie publiczne

Utrzymano dotychczasowe przepisy odpowiadające dyrektywie. (Ze wspomnianym ograniczeniem, że będą rozpatrywane jedynie zgłoszenia naruszenia prawa powszechnie obowiązującego we wskazanych w ustawie dziedzinach).

Zamówienia obronne

Poprawiono błąd z poprzedniego projektu. Z działania ustawy wyłączono jedynie te zamówienia w zakresie obrony i bezpieczeństwa, które są wyłączone ze stosowania Prawa zamówień publicznych. To także pozytywna poprawka.

Umarzanie uciążliwych postępowań wobec sygnalisty

Dodano zapisy, przewidziane w dyrektywie, mówiące, że sygnalista może wystąpić o umorzenie różnych uciążliwych postępowań wytoczonych przeciw niemu w związku ze zgłoszeniem.  Przykładowo: w przedmiocie zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, przepisów o ochronie danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy.

To krok w dobrym kierunku, chociaż postawiłbym jeszcze kropkę nad i wskazując, że organ na wniosek sygnalisty takie postępowanie umarza, jeżeli sygnalista spełnia warunki ochrony przewidziane w ustawie. Byłoby to pełną implementacją przepisów dyrektywy.  

Poprawki terminologiczne

Zamiast „regulaminu zgłoszeń wewnętrznych” mamy „wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, zwaną procedurą wewnętrzną”.

Zamiast „pracodawcy” mamy „podmiot prawny”, który ustanawia wewnętrzne kanały zgłoszeniowe.

Sankcje

Utrzymano odpowiedzialność karną za utrudnianie zgłoszeń, nieustanowienie kanału wewnętrznego, za działania odwetowe wobec sygnalisty, za ujawnienie jego tożsamości, za zgłaszanie nieprawdziwych informacji.  W niektórych przypadkach obniżono górny wymiar kary proponowany w poprzednim projekcie (poprzednio – do 3 lat pozbawienia wolności, obecnie – czasami tylko grzywna).

Vacatio legis

Wydłużono z 14 dni do 2 miesięcy, dodając dodatkowy miesiąc na wdrożenie wewnętrznych i zewnętrznych kanałów zgłoszeniowych. W sumie – 3 miesiące od ogłoszenia ustawy – co także należy ocenić pozytywnie.

---

Korzyści z newsletterem

Zapraszam Cię do prenumeraty mojego newslettera.

Kilka razy w miesiącu otrzymasz:

• porady dotyczące problematyki sygnalistów,
• ciekawe informacje z dziedziny antykorupcji i compliance,
• najlepsze zniżki. 

Ponadto – z przyjemnością odpowiadam na pytania subskrybentów!