Przez Ukrainę przechodzi fala przeszukań, dymisji i aresztowań związanych z zarzutami korupcyjnymi. Czy to objaw postępującej choroby, czy raczej zdrowienia pacjenta?
Odpowiedź ma spore znaczenie praktyczne dla świata i Polski. Czy pomagamy państwu upadłemu, gdzie pomoc zostanie zmarnowana (= „to nie nasza wojna”)?
Czy państwu, które się reformuje i w które warto swą pomoc zainwestować (#ToNaszaWojna)?
Przyjrzyjmy się więc korupcji i antykorupcji na Ukrainie w ostatniej dekadzie. A przy okazji porównajmy to z Polską.
W Indeksie Percepcji Korupcji Transparency International Ukraina systematycznie poprawia swoje wyniki. Od Rewolucji Godności w roku 2013 zyskała 8 punktów (czym więcej, tym lepiej).
Dla porównania – Polska od roku 2015 straciła też 8 punktów.
Skąd ten wzrost? Ukraina wprowadziła szereg nowoczesnych rozwiązań antykorupcyjnych, na których może wzorować się także Polska.
NABU (ukraińskie CBA)
W 2015 roku rozpoczęło działalność Narodowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy (NABU). Jest ono służbą specjalną do ścigania korupcji. Dyrektor NABU jest wyłaniany w konkursie pod nadzorem organizacji międzynarodowych. Ma wysoki stopień niezależności, porównywalny z Prezesem NIK w Polsce. Przy NABU działa rada społeczna złożona z przedstawicieli organizacji pozarządowych.
Tak, były czynione próby podważenia niezależności NABU i zamiany poprzedniego dyrektora Artema Sytnika na kogoś bardziej sterowalnego, ale spełzły na niczym. Tak, obecny konkurs na nowego dyrektora się ślimaczy, ale biuro działa energicznie pod kierownictwem zastępcy.
Przemyślenia dla Polski?
Warto by pomyśleć o podobnym statusie dla szefa CBA oraz o jakiejś formie społecznego nadzoru nad działaniami biura.
NAZK
Obok NABU, które korupcję ściga, w 2015 r. powołano Narodową Agencję Zapobiegania Korupcji (NAZK). Agencja koordynuje programy antykorupcyjne na szczeblu rządowym, resortowym i samorządowym. Prowadzi działalność edukacyjną. Zwalcza sytuacje konfliktu interesów.
Zajmuje się także zbieraniem i analizą oświadczeń o stanie majątkowym. W ostatnich dniach, na postawie materiałów NAZK, prokuratura postawiła zarzuty ukrywania majątku posłowi (nowy Lexus zarejestrowany na ojca) oraz dwóm radnym i urzędniczce samorządowej (nabycie salonu urody nie mające pokrycia w oficjalnych dochodach oraz niezadeklarowanie mieszkań na ekskluzywnych osiedlach).
Kolejnym zadaniem NAZK jest prowadzenie otwartego rejestru osób skorumpowanych. Trafiają do niego zarówno osoby skazane wyrokami sądowymi za przestępstwa korupcyjne, ale także ukarane na drodze administracyjnej lub dyscyplinarnej za naruszenie prawodawstwa antykorupcyjnego, np. za konflikt interesów.
W pierwotnym kształcie agencją kierowała pięcioosobowa rada. Nie skończyło się to dobrze. Kolegialność decyzji paraliżowała działania agencji, a członkowie rady zarzucali sobie nawzajem korupcję. Po reformie agencja jest kierowana jednoosobowo, z dużo lepszym skutkiem.
Przemyślenia dla Polski?
Przydałaby się taka agencja i u nas. Eksperymenty z pełnomocnikiem rządu oraz koordynacją działań prewencyjnych przez zespół międzyresortowy zakończyły się klapą.
Pro-zorro
Kim był Zorro – pewnie wszyscy pamiętamy. Z kolei słowo „prozorro” oznacza po ukraińsku „przejrzyście”. To także nazwa elektronicznego systemu zamówień publicznych i aukcji elektronicznych.
Pierwsza wersja systemu została opracowana przez wolontariuszy kilka miesięcy po Rewolucji Godności. System jest nie tylko platformą dla ogłaszania zamówień publicznych i składania ofert, jaką znamy z Polski. Jest to także system powszechnych aukcji elektronicznych i – co równie ważne – publicznego nadzoru nad publicznymi zakupami.
Prozorro zawiera bowiem nie tylko komplet informacji o warunkach przetargu i złożonych ofertach, ale także o zawartych umowach i ich warunkach. Moduł analityczny umożliwia np. łatwe określenie uzyskanych cen jednostkowych produktu, a także z kim umowy zawiera dana firma.
System zakupowy uzupełniają dwie inne platformy:
- Prozorro sprzedaż – system aukcji sprzedażowych (ruchomości, nieruchomości, udziały) dla sektora publicznego – który nie ma polskiego odpowiednika,
- Dozorro („dozór”) – platforma społecznego nadzoru nad zakupami, prowadzona przez organizacje pozarządowe, umożliwiająca także zgłaszania uwag przez biznes i dowolne inne osoby.
Prozorro jest rozwiązaniem, które zdecydowanie się sprawdziło. Zapobiega wielu patologiom. Wyłączenie z systemu zakupów żywności dla wojska szybko skończyło się skandalem – zakupami powyżej ceny rynkowej.
Prozorro cieszy się też autentycznym zaufaniem biznesu.
Przemyślenia dla Polski?
Cóż, znowu napiszę, że coś takiego by się nam przydało. Bo, po wielu bólach wdrożeniowych i opóźnieniach, elektroniczny system zakupowy w końcu uruchomiliśmy. Ale jest on mniej aukcyjny i nie umożliwia pełnej społecznej kontroli.
Platformy analityczne, takie jak „Zamówienia 2.0”, mają ograniczone możliwości, a uruchomienie centralnego rejestru umów, zostało przesunięte na kolejny rok.
Na Ukrainie to wszystko mają w jednym miejscu.
Elektroniczne deklaracje majątkowe
Kolejne rozwiązanie wprowadzone po Euromajdanie to wspomniany już system deklaracji majątkowych polityków i urzędników. Deklaracje są składane elektronicznie do jednej, centralnej bazy danych, prowadzonej przez NAZK. Deklaracje są dość precyzyjne i obejmują także majątek, z którego się faktycznie korzysta. Jeżeli jeżdżę Lexusem zarejestrowanym na dziadka – to też muszę go zadeklarować.
Obecnie, ze względu na wojnę, baza nie jest publicznie dostępna. Urzędników, którzy nie dysponują środkami budżetowymi – na czas wojny zwolniono z wypełniania deklaracji. Ale wcześniej każdy, także dziennikarze i organizacje społeczne, mógł sobie te zadeklarowane majątki i dochody przeglądać. Forma jest elektroniczna – więc nie ma problemu z nieczytelnością zapisów.
Tak, wdrożenie tych rozwiązań było drogą przez mękę. Wymagało długotrwałego nacisku „zagranicy” udzielającej pomocy finansowej i organizacji społecznych. Na pewnym etapie sąd konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tych rozwiązań i trzeba było procedować nowe ustawy (znowu z oporami). Ale system jest i funkcjonuje.
Przemyślenia dla Polski?
Kolejne rozwiązanie do skopiowania. Mamy archaiczny system deklarowania majątku z lat 90. Nieprecyzyjne formularze (np. punkt „inne dane o stanie majątkowym”) utrudniają rzetelne wypełnienie deklaracji osobom uczciwym, a ułatwiają ukrywanie majątku krętaczom. Ręczne wypełnianie ogranicza czytelność. Samo odszukanie deklaracji zajmuje sporo czasu. A ich analiza – jest wyrywkowa, a nie systemowa.
Antykorupcja w procesie legislacyjnym
Ostatnim z ciekawych rozwiązań, które tu wspomnę, będzie antykorupcyjna analiza aktów prawnych i projektów aktów prawnych.
Jest ona prowadzona trzypoziomowo: przez rząd, parlament i organizacje pozarządowe. Umożliwia to „kontrolę krzyżową” i wyłapywanie luk korupcyjnych, które zostały nieświadomie lub celowo pominięte przez innych uczestników procesu.
System nie jest idealny i nie zapobiega wszelkim wrzutkom korupcyjnym. Zwłaszcza na dalszych etapach procesu legislacyjnego w parlamencie. Ale wiele korupcjogennych przepisów jest wychwytywanych, nagłaśnianych i usuwanych pod presją społeczną i zagranicznych donorów.
Więcej informacji znajdziesz w artykule Ukraińskie wzory dla Polski: antykorupcyjna analiza aktów prawnych.
Przemyślenia dla Polski?
Wprowadzenie oceny projektów aktów prawnych pod kątem antykorupcyjnym przewidywał Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020. Zadanie nie zostało jednak wykonane. A szkoda.
Projekt społeczny w tym zakresie, finansowany z Funduszy Norweskich, prowadzi fundacja Akademia Antykorupcyjna.
To czemu nadal jest tak źle?
Skoro Ukraina wprowadziła wiele zaawansowanych rozwiązań antykorupcyjnych, to dlaczego poziom korupcji jest tam nadal znacznie wyższy niż w Polsce?
Takie pytanie jest w pełni uzasadnione. Zwrócę uwagę na kilka czynników.
Nie mamy czarodziejskiej różdżki
Korupcja na Ukrainie przeżarła nie tylko aparat państwowy i samorządowy, ale także sądowniczy, życie polityczne, społeczne i gospodarcze. Na to nie ma cudownego lekarstwa. Żadna cząstkowa reforma nie stanie się czarodziejską różdżką, która uzdrowi wszystko w jednej chwili.
Ukraina zaczęła w miarę na serio walczyć z korupcją w 2014 roku. Proces naprawy jest i będzie żmudny. A składać się na niego będzie wiele cząstkowych reform wdrażanych, ale także sabotowanych przez grupy interesów, w różnych dziedzinach. Wyspy uczciwości powoli będą wypierać morze korupcji
No i jeszcze wojna. Wojna nie sprzyja przejrzystości – to oczywiste. Wojna na całym świecie jest czynnikiem korupcjogennym. Tym bardziej warto docenić ostatnie antykorupcyjne wzmożenie.
Skorumpowane kasty
Gdy bywałem na Ukrainie w różnych antykorupcyjnych misjach szkoleniowych i przeglądowych, zadawałem często moim ukraińskim partnerom następujące pytanie: „gdybyście mieli czarodziejską różdżkę, to jaką jedną rzecz byście zmienili”?
Odpowiedź bardzo często dotyczyła funkcjonowania sądów i prokuratury. Na sądownictwo wskazał mi też podczas rozmowy ówczesny ambasador Polski na Ukrainie Henryk Litwin.
W Polsce często na nasz system sądowniczy narzekamy. I mamy ku temu powody.
Jednak na Ukrainie doszło do faktycznej prywatyzacji wymiaru sprawiedliwości. Korupcja w sądach jest dla nas niewyobrażalna. Coś co w Polsce jest marginesem, tam jest regułą. Od sądu konstytucyjnego i sądu najwyższego, po sądy lokalne. Skorumpowana kasta nie odpuszcza, blokując reformy i starając się wpychać swoich przedstawicieli do odnowionych organów.
Ale pierwsze sukcesy już są. W 2019 roku udało się po wieloletnich bojach ustanowić i obsadzić zweryfikowanymi sędziami Naczelny Sąd Antykorupcyjny. (Choć proces wyboru jego stałego prezesa jeszcze trwa…). W sprawach korupcyjnych zapadają wyroki, których nie można kupić. Kończy się czas bezkarności.
Podobne problemy dotyczyły prokuratury. Polegały nie tylko na ukręcaniu spraw korupcyjnych, ale także na aktywnym udziale prokuratorów w procederze rejderstwa, tj. nielegalnego przejmowania firm przez grupy przestępcze lub konkurentów dzięki fikcyjnym zarzutom stawianym przez śledczych. Oglądaliście może „Układ zamknięty”? Takie sprawy na Ukrainie były codziennością.
Ale i tu, po długotrwałej walce, mamy efekty. Wyspecjalizowana Prokuratura Antykorupcyjna (SAPO), zaczęła od 3 lat efektywnie współpracować z NABU, zamiast blokować jego działania.
Oligarchowie
No i kolejny ogromny problem – oligarchowie.
W Polsce – praktycznie ich nie mamy. No dobrze, jak zajrzymy na listę najbogatszych Polaków, to znajdziemy kilku kieszonkowych oligarchów. Są oni w stanie wpływać na rząd i partie polityczne w interesujących ich obszarach.
Na Ukrainie oligarchowie nie musieli wpływać na partie polityczne. Oni je zakładali, finansowali i kierowali nimi, formalnie lub z tylnego siedzenia. W ostatnich wyborach prezydenckich, w drugiej turze, zmierzyli się oligarcha i kandydat wystawiony przez oligarchę. (Tym większe uznanie dla prezydenta Zełeńskiego, że zdołał się od swojego protektora – Igora Kołomojskiego – uwolnić, a obecnie skierować ostrze polityki antykorupcyjnej także na jego interesy).
I znowu, urynkowienie gospodarki, wprowadzanie unijnych reguł konkurencji, likwidowanie przywilejów i monopoli – spowoduje deoligarchizację życia gospodarczego i politycznego. Ale to trochę potrwa.
Bieda
Rozpad starego systemu, oligarchizacja życia gospodarczego, hamowanie przez lata rynkowych reform – nie sprzyjały bogaceniu się zwykłych obywateli. Choć w roku 1990 poziom życia w Polsce i na Ukrainie był podobny – dzisiaj Ukraińcy zarabiają kilka razy mniej od Polaków.
W biednym społeczeństwie łatwiej ulec pokusom korupcyjnym niż w społeczeństwie żyjącym dostatnio. Bo jeżeli trudno się wzbogacić przez uczciwą pracę, to alternatywa wydaje się atrakcyjniejsza.
Wojna
Jak wspomniałem wyżej, wojna nie sprzyja przejrzystości. Jest czynnikiem korupcjogennym.
Jednak ukraińskie instytucje antykorupcyjne nie próżnują. Wskaźniki prowadzonych dochodzeń i wydanych wyroków za wojenny rok 2022 są wyższe niż w pokojowym roku 2021. Spektakularnym sukcesem było rozbicie w Odessie układu mafijno-korupcyjnego, obejmującego całą strukturę władz lokalnych.
Wyniki są osiągane mimo obiektywnych trudności. Alarmy bombowe i przerwy w dostawach prądu dotykają przecież wszystkich.
Zmobilizowano 25% prokuratorów antykorupcyjnych. Ale jednocześnie prokuratura antykorupcyjna wdraża system elektronicznego prowadzenia spraw, otrzymany z pomocy unijnej.
Zmobilizowano wielu pracowników NAZK, a 3 z nich poległo na froncie. Jednocześnie NAZK podejmuje dodatkowe zadania związane z sankcjami.
Łapówki skonfiskowane przez NABU zasiliły fundusz obrony kraju kwotą 30 mln euro. A informacje pozyskane z własnej sieci informacyjnej umożliwiły zniszczenie 140 rosyjskich celów.
Więcej: Антикорупція під час війни. Підсумки 2022 року.
#ToNaszaWojna
Pomagamy Ukrainie i Ukraińcom w dobrze pojętym interesie własnego bezpieczeństwa. Historia nam się w końcu poszczęściła, bo w tych trudnych czasach to nie my jesteśmy przedmurzem wolności, który bierze na siebie uderzenie tyranii.
Ostatnich działań antykorupcyjnych na Ukrainie, wymierzonych w najwyższe eszelony władzy i biznesu, nie traktowałbym jako pogorszenia stanu korupcyjnej choroby. Są to raczej sygnały ozdrowienia. Żaden status nie zapewnia bezkarności.
Nie wiemy, czy ostatnie ruchy to tylko inicjatywa organów ścigania, czy także skutek nacisków ze strony państw udzielających Ukrainie wsparcia. Jeżeli naciski, podpowiedzi, postulaty i sugestie miały miejsce – to nic nowego. Tak zwana społeczność międzynarodowa i donatorzy pomocy zagranicznej wspierają walkę z korupcją na Ukrainie od lat. I na szczeblu państwowym, i wspierając antykorupcyjne inicjatywy społeczne. Uciekając się czasami w przeszłości do… hm, jak to dyplomatycznie napisać… warunkowania pomocy finansowej od podjęcia konkretnych reform.
Uważam, że tego typu wsparcie i warunkowanie należy kontynuować. Także w kontaktach bilateralnych. Nie tylko w ukraińskim, ale także w polskim interesie.
A przy okazji kopiować ukraińskie rozwiązania antykorupcyjne, które się sprawdziły.
Tocząca się wojna wielokrotnie udowodniła, że korupcja jest zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa i zdolności operacyjnych sił zbrojnych. Słusznie śmiejemy się z Rosji. Żebyśmy kiedyś nie musieli gorzko śmiać się z samych siebie.
Zdjęcie tytułowe: pomnik Kozaka, Kijów. Autor: Maciej Wnuk.
Zapraszam do newslettera
Pakiet ciekawych informacji, średnio raz na tydzień / dwa tygodnie. Zapisz się tutaj.
Kawa to moje paliwo
Lubię pisać, ale wymaga to …kawy.
Każda zafundowana kawa dostarcza mi paliwa na kolejne wpisy.
Za dokonaną wpłatę otrzymasz paragon lub fakturę.
Za dokonane wpłaty serdecznie dziękuję!
