Czy dostęp do informacji o sprawach publicznych jest łaską władzy czy prawem obywatela? Wniosek Pierwszej Prezes SN do TK zmierzający do ograniczenia tego prawa jest dobrą okazją, aby przypomnieć sobie, kto w Rzeczypospolitej Polskiej jest Suwerenem.

Suweren, czyli zleceniodawca

Jakie jest źródło prawa do informacji publicznej? Znawcy wskazują na art. 61 Konstytucji RP (o którym niżej). Ja jednak widziałbym je we wcześniejszych przepisach:

Art. 1.

Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. 

Art. 4.

1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu.
2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

Z artykułów tych wynika, że:

• Rzeczpospolita nie jest własnością osób sprawujących władzę (ani szerzej – osób wykonujących zadania publiczne),
• osoby pełniące funkcje publiczne pełnią je z nadania Narodu, są więc osobami działającymi na zlecenie obywateli,
• każdy obywatel ma prawo troszczyć się o swoje dobro,
• jednym z przejawów tej troski jest uzyskiwanie informacji, jak zleceniobiorcy (osoby pełniące funkcje publiczne) wykonują swoje zlecenie (dokładnie tak, jak pracodawca ma prawo nadzorować swoich pracowników),
• uzyskiwanie informacji publicznych jest formą władzy kontrolnej sprawowanej przez Naród bezpośrednio.  

Tak więc prawo do informacji publicznej i obowiązek przejrzystego działania władz i osób pełniących funkcje publiczne na wszystkich szczeblach – wynika wprost z istoty systemu demokratycznego. Suweren ma prawo interesować się swoim dobrem.

Ograniczanie prawa do informacji publicznej (poza niezbędnymi przypadkami) oznaczałoby  traktowanie Rzeczypospolitej jako „postawu czerwonego sukna”, który można sobie do woli wyszarpywać – od wyborów wygranych aż do wyborów przegranych – „aby na płaszcz wystarczyło”. Czym to się skończyło w naszej historii – pamiętamy.

Tryb, czyli procedury

Prawo do informacji publicznej, a także racjonalne zasady jego ograniczenia, zostały uszczegółowione w art. 61 Konstytucji.

Art. 61.

1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Warto zauważyć, że prawo to jest bardzo szerokie. Obejmuje wszystkie osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne:

1. organy władzy publicznej (określone są w Konstytucji),
2. osoby pełniące funkcje publiczne (politycy, urzędnicy, funkcjonariusze itp.),
3. ale także przedsiębiorców, stowarzyszenia, partie, fundacje itp. w zakresie w jakim zadania takie wykonują lub gospodarują publicznym majątkiem, np. korzystając z krajowych środków budżetowych lub z funduszy europejskich.

Istotne jest także sformułowanie ustępu 4. W zakresie praw konstytucyjnych ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jedynie tryb udzielenia informacji – a więc procedury jej udzielania. Ustawa nie może ograniczać tych praw, choć nie ma przeszkód, aby je poszerzała (co nie bardzo podoba się Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego, która z tego powodu zaskarżyła niektóre przepisy ustawy).

Każdy, każda, czyli podejście łopatologiczne

20 lat temu twórcy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanęli przed dylematem: przełożyć łopatologicznie przepisy Konstytucji na zapisy ustawy, czy ograniczyć się wyłącznie do trybów i procedur?

Choć głosy są tu podzielone, uważam że podejście łopatologiczne było słuszne. W Polsce nie ma kultury prawnej działania bezpośrednio w oparciu o przepisy Konstytucji – choć ta dopuszcza to w art. 8 ust. 2. Mamy raczej ciągnącą się od czasów komunizmu tradycję kierowania się prawem powielaczowym – czyli w pierwszej kolejności przepisami niskiej rangi. 

W ustawie warto zwrócić uwagę na kilka kluczowych przepisów.

1. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, choć nie każda podlega udostępnieniu. Nie musi mieć formy dokumentu, może być informacją przetworzoną.
2. Dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu. Nie musi być obywatelem polskim. Może być osobą prawną.
3. Od osoby, która wnosi o udostępnienie informacji nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. To zrozumiałe, chodzi o nasze prawo. Nikt nas nie może przepytywać, przykładowo, czemu idziemy głosować?
4. Nieudostępnienie informacji publicznej wbrew przepisom może powodować odpowiedzialność karną. (Te przepisy też zostały zaskarżone). Choć kilka wyroków skazujących zapadło, to jest to przepis niesłychanie rzadko stosowany. Chyba nawet zbyt rzadko.

W praktyce, instytucje publiczne, zobowiązane do udostępniania informacji, można podzielić na dwie grupy. Pierwsza udostępnia informacje bez większych problemów. Drugiej trzeba wydzierać informacje tocząc nieustanne boje przed sądami administracyjnymi – ale nawet sądowa wygrana nie daje gwarancji, że wyrok zostanie wykonany.

Powolna erozja, gdy świat idzie naprzód

Pojawiające się w ciągu ostatnich 20 lat próby zarówno radykalnego zdławienia, jak i wzmocnienia przepisów ustawy – spełzły na niczym. Widzimy raczej proces powolnej erozji, polegający na cząstkowym wyłączaniu jawności różnych typów informacji publicznych przez ustawy sektorowe lub kształtującą się linię orzeczniczą (np. w stosunku do tzw. dokumentów wewnętrznych).

Jednocześnie świat idzie naprzód. Standardy jawności i internetowego dostępu do informacji publicznych podniosły się nie tylko w krajach rozwiniętych, ale nawet w tym zmagających się jeszcze z wysoką korupcją. Polskim przepisom i praktyce ich stosowania przydałby się impuls rozwojowy, ułatwiający dostęp do informacji publicznych z poziomu komputera i smartfona, bez biurokratycznej mordęgi.

Niestety wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego idzie w zupełnie przeciwnym kierunku. Najsmutniejsze jest to, że ten pierwszy wniosek dotyczący relacji instytucji państwowych i obywateli, który nowa PPSN złożyła do TK, nie dotyczy wzmocnienia praw obywateli, ale wzmocnienia ochrony osób pełniących funkcje publiczne przed obywatelami.

---

PS.

W dziale publikacje polecam Ci Poradnik dostępu do informacji publicznej. Opracowanie jeszcze sprzed 16 lat – ale stan prawny praktycznie się nie zmienił. Warto się wgłębić w świetny komentarz mec. Jana Stefanowicza do poszczególnych artykułów ustawy.

Zapraszam Cię także do prenumeraty mojego newslettera. Z przyjemnością odpowiadam na pytania subskrybentów. A ponadto, artykuły z mojego bloga otrzymasz na skrzynkę e-mailową jeszcze przed ich opublikowaniem!