Śląska Grupa Innowacji Samorządowych opracowała pierwszy, otwarty projekt „Procedury zgłaszania przypadków nieprawidłowości oraz ochrony osób dokonujących zgłoszeń”. Inicjatywie należy przyklasnąć! Przyjrzyjmy się szczegółom i możliwości praktycznego zastosowania.
Tu znajdziesz tekst do pobrania:
https://www.silesia.org.pl/aktualnosci/powstala-procedura-dotyczaca-sygnalistow,1090
Dla samorządów, choć nie tylko
Projekt został opracowany pod kątem wdrożenia w jednostkach samorządowych. Podstawa prawna i wskazane zakresy odpowiedzialności kierowników odnoszą się do urzędów gminnych, miejskich i powiatowych. Choć procedura ma silny rys prawny to autorzy unikają niestrawnego żargonu prawniczego. Dzięki temu dokument jest zrozumiały dla przeciętnego pracownika.
(Dygresja: osobiście wyróżniam dwa style procedur działania administracji: prawny i zarządczy. Ja akurat bardziej lubię sposób zarządczy, ale to kwestia gustu. Opieranie się na modelu prawnym nie jest absolutnie gorsze).
Proponowane zasady postępowania ze zgłoszeniami są stosunkowo uniwersalne. Tak więc dostosowanie projektu do innych instytucji publicznych, a nawet prywatnych, nie powinno być skomplikowane. Należy po prostu zadbać o właściwą podstawę prawną oraz odpowiednią tytulaturę najwyższego kierownictwa jednostki.
Cele
Kolejnym plusem jest określenie celów procedury. Oprócz „stworzenia kompleksowej regulacji” (co akurat jest środkiem do celu, celem regulowania nie powinno być przecież regulowanie) znajdziemy tu m.in. „poprawę społecznej percepcji” sygnalistów i „propagowanie postawy obywatelskiej odpowiedzialności”.
To bardzo ważne zagadnienia (patrz: …..) i bardzo dobrze, że zostały wskazane.
Prócz celów zarządczych procedura określa także cele operacyjne, takie np. jak umożliwienie składania zgłoszeń, ich rzetelne sprawdzanie i ochronę sygnalistów.
Definicje
§ 1 dokumentu zawiera definicje używanych określeń. W większości odpowiadają one zakresowo terminom używanym w dyrektywie … . Największa różnica, która rzuciła mi się w oczy, dotyczy definicji osoby dokonującej zgłoszenia, którą może być także osoba prawa. W dyrektywie sygnalistą może być jedynie osoba fizyczna. Podobna różnica dotyczy definicji osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia.
Różnice pojęciowe w porównaniu z dyrektywą warto odnotować, ale same w sobie nie muszą one być czymś złym. Dyrektywa określa minimalny zakres ochrony, który można rozszerzać. Problematyczne byłoby zawężanie zakresu ochrony.
Warto w tym miejscu zauważyć, że naruszenie zdefiniowano jako „działanie lub zaniechanie, które jest niezgodne z prawem”. Można by było mieć obawy, czy taka definicja nie jest zbyt wąska (co z zasadami etyki?), ale…
Zakres
…gdy zajrzymy do § 2 zauważymy, że przedmiotem zgłoszeń mogą być także przypadki (lub podejrzenia) naruszenia „praw” (człowieka, pracowniczych, obowiązków publicznoprawnych) oraz zasad kodeksu etyki. Ponadto także działań o charakterze korupcyjnym, zagrażających bezpieczeństwu publicznemu i środowisku itp.
Bardzo ciekawym przepisem jest dodanie do tego katalogu „działalności zmierzającej do zatajenia któregokolwiek z naruszeń” wymienionych wcześniej.
Katalog spraw, które mogą być przedmiotem zgłoszenia jest otwarty (sformułowanie: „mogą być, w szczególności”). Takie rozwiązanie jest kuszące, aby zapewnić dopływ zgłoszeń o różnego rodzaju nieprawidłowościach. Wdaje się, że jednak powinniśmy go unikać. Katalog rodzajów spraw powinien być jednak zamknięty, aby ograniczyć wątpliwości, które zgłoszenia kwalifikują się do rozpatrzenia zgodnie z procedurą, a które należy rozpatrywać w innych trybach (np. skargowych). Zamknięty katalog pozwala lepiej chronić prawa osób, których dotyczy zgłoszenie, co jest jednym z celów dyrektywy.
Odpowiedzialność
§ 3 określa odpowiedzialność oraz nakłada zadania na kierownika jednostki samorządu (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta), jego zastępcę oraz na komórkę lub pełnomocnika realizującego bieżące zadania zapewniające funkcjonowanie systemu.
Pytanie, które tu mi się nasuwa: czy bezpośredni nadzór nad skutecznością systemu powinien pełnić zastępca? Zdecydowanie lepiej powierzyć to zadanie kierownikowi jednostki. Niektóre zgłoszenia mogą przecież dotyczyć działalności lub obszaru odpowiedzialności wyznaczonego zastępcy, a wtedy ich wyjaśnianie oraz zapewnienie ochrony sygnalisty będzie problemowe. Choćby w zakresie zapewnienia jego obiektywności.
(Dygresja: dawno temu pewien urząd wojewódzki ustanowił gorącą linię antykorupcyjną, czyli telefon, pod którym każdy, także anonimowo, mógł zgłaszać swoje podejrzenia. Nadzór nad działaniem tego kanału wojewoda powierzył zastępcy, co do którego pojawiało się najwięcej wątpliwości odnośnie przejrzystości jego działania.)
Paragraf ten dodatkowo nakłada obowiązek współpracy w wyjaśnianiu zgłoszeń przez kierowników komórek organizacyjnych i pracowników.
Kanały i charakter zgłoszenia
§ 4 określa przykładowe kanały zgłoszeń. Ponadto stanowi, że zgłoszenie może mieć charakter jawny, poufny lub anonimowy. Uwzględnienie zgłoszeń anonimowych uważam za plus procedury.
Zawartość zgłoszenia i karta
§ 5 określa wymogi co do zawartości zgłoszenia, możliwości dołączenia dokumentów oraz wzór karty zgłoszenia. Ponieważ są to wymagania nakładane na sygnalistów – mam do tego przepisu wiele wątpliwości.
Oczywiście bardzo wygodnie jest otrzymać zgłoszenie usystematyzowane i to jeszcze na urzędowym formularzu. Jednak nie powinien to być wymóg procedury. Każde biurokratyczne utrudnienie będzie zniechęcać sygnalistów do przekazywania zgłoszeń. Wątpliwości przy wypełnianiu karty spowodują, że nie dojdzie do zgłoszenia.
Formularz zgłoszenia może być oczywiście przydatny, ale jako niezobowiązujący wzór, forma pomocy dla sygnalisty. Takie formularze i instrukcje (jakie informacje są cenne) powinien raczej na bieżąco tworzyć i aktualizować pełnomocnik lub komórka obsługująca system. Może to być ew. wzór dla pracownika przyjmującego zgłoszenie ustne do protokołu.
Odnośnie zgłoszeń – każda informacja w dobrej wierze może być cenna, nawet jeżeli nie jest kompletna.
Rejestracja zgłoszeń
§ 6 określa ogólnie zasady rejestracji zgłoszeń. Projekt nie określa, w jakiej formie prowadzony jest rejestr i jak jest zabezpieczony. To oczywiście kwestia wyboru poszczególnych jednostek, ale warto projekt uzupełnić o wskazówkę, że takie przepisy powinny zostać wpisane do docelowej procedury w konkretnej jednostce.
W punkcie drugim warto by doprecyzować, że weryfikacja zgłoszenia polega na sprawdzeniu, czy podlega ono rozpatrzeniu w ramach procedury oraz na ew. przekazaniu do rozpatrzenia w innym, właściwym trybie.
Działania następcze
§§ 6 i 7 określają, moim zdaniem, zbyt zdawkowo przebieg postępowania wyjaśniającego.
W § 3 pkt 3 znajdujemy informację, że postępowanie prowadzi komórka lub stanowisko ds. obsługi procedury i że może powołać w tym celu także zespoły, których skład umożliwi kompleksowe wyjaśnienie sprawy.
Przepisy należałoby uzupełnić przynajmniej o:
- wskazanie, że celem postępowania jest ustalenie stanu faktycznego,
- zakres uprawnień osób prowadzących postępowanie,
- zakres uprawnień (prawo do obrony) osób, których dotyczy zgłoszenie,
- zakres obowiązku współdziałania ze strony poszczególnych komórek i pracowników
- temat stałych lub jednorazowych upoważnień.
Katalog wyników
§ 8 określa przykładowy katalog wyników postępowania wyjaśniającego. Zgłoszenie może zostać uznane zasadne (i wtedy podejmuje się działania naprawcze) lub bezzasadne. Użyta terminologia wywodzi się chyba ze spraw skargowych.
Tymczasem zgłoszenia sygnalizacyjne mają inny charakter niż typowe skargi. Postępowanie wyjaśniające może często takie zgłoszenie potwierdzić częściowo. Mogą zostać ujawnione inne naruszenia, które nie były wymienione w pierwotnym zgłoszeniu. Mogą zostać zebrane poszlaki, bez twardych dowodów.
Osobiście wolę wskazywać przykładowe katalogi możliwych działań, podejmowanych w wyniku wyjaśnienia sprawy. Z jednej strony powinny to być działania w stosunku do osób których dotyczyło zgłoszenie (umorzenie, rozmowa, nagana, zwolnienie, zawiadomienie właściwych organów itp.). Z drugiej strony działania systemowe, takie jak zmiany w procedurach czy zmiany organizacyjne.
Projekt procedury warto uzupełnić także o jeszcze dwie istotne kwestie:
- komu przedkładane są wyniki postępowania wyjaśniającego w celu do podjęcia decyzji o dalszych działaniach,
- komu wyniki przedstawiane są do wiadomości.
Ochrona sygnalisty
§§ 9 – 11 określają zasady ochrony sygnalisty.
Przemyślenia wymaga zapis §10 ust. 2 pkt 3. Monitorowanie przez kierownika komórki kadrowej, czy sygnaliści nie podlegają szykanom, wymagałoby, aby tożsamość wszystkich sygnalistów została ujawniona temu kierownikowi, a w praktyce także grupie podległych mu pracowników, którzy prowadziliby ten monitoring.
Lepszym rozwiązaniem będzie powierzenie monitoringu komórce / pracownikowi obsługującemu procedurę, którzy i tak już znają tożsamość sygnalisty. Monitoring polegałby na okresowym kontakcie z sygnalistą i reagowaniu u kierownika jednostki lub w komórce kadrowej na zgłoszone przypadki szykan.
Podsumowanie
Inicjatywę opracowania projektu procedury dla konkretnego, ale i szerokiego grona podmiotów uznaję za bardzo cenną. Tym bardziej, że projekt jest dostępny w domenie publicznej i może być przystosowany dla podmiotów innego typu.
Zespołowi osób, które tworzą Grupę Innowacji Samorządowych, należy szczerze pogratulować. Sam fakt, że są osoby zajmujące się innowacjami na szczeblu samorządowym jest godny uznania, a jednocześnie chyba warty szerszego rozpropagowania.
Uwagi, które przedstawiłem wyżej proszę traktować jako mój obywatelski wkład w tą cenną inicjatywę. Czytam właśnie książkę „Metoda czarnej skrzynki”, której autor wskazuje, że do doskonałych rezultatów dochodzi się drogą kolejnych poprawek pierwszych projektów czy prototypów. Dokładam moją cegiełkę w tym duchu.
PS.
Zapraszam Cię do prenumeraty mojego newslettera. Z przyjemnością odpowiadam na pytania subskrybentów. A ponadto, artykuły z mojego bloga otrzymasz na skrzynkę e-mailową jeszcze przed ich opublikowaniem!
Tematykę wdrożenia dyrektywy o ochronie sygnalistów omawiam na szkoleniach. Ich wykaz znajdziesz tutaj.
Obraz tytułowy: JessBaileyDesign z Pixabay
